二 制度需求的缺失
    任何制度的供给必须有社会需求相呼应，才能真正在社会生活中展现生机和活力。“正如经济发展在某种程度上取决于投资和消费之间的关系，政治秩序也多少取决于政治体制的发展和动员新的社会力量参政之间的关系。”[7]（p1） 对于新制度的需求者来说，如果新制度能够给他带来更多的预期收益时，对新制度需求就会变得强烈起来，但是这种需求能否实现，还取决于不同群体在社会宏观层面上博弈能力的强弱对比。[1]（p24） 也就是说真正的需求不仅包括需求的欲望，更包括需求的能力。
    1.普通百姓对新生制度无需求。
    民主制度有利于中国的政治进步和人权保障，但是，刚刚从封建制度束缚下走出来的广大人民在短时间内很难理解新型政治制度的内容、程序和价值。当时，中国文盲、半文盲占80％，他们无法真正懂得民主共和的意义。革命党人也没有进行普遍的宣传。
    《黑德爵士对1912年第四季度中国各省一般情况所作的概述》中记载了很多省份的选举状况：山东“大部分居民很不感兴趣，参加投票的人数是很少的，因为人们都对新制度抱着十分冷淡的态度”；江西“人民对选举普遍表现的兴趣超过了原来的预料，但大多数人未必了解政党的意义或他们表示支持某个党派的目的，例如，九江的一位知名人物是保守政党的主席，但同时又是进步政党机构的成员”；湖南，“正如在关于其他各省情况中所记载过的一样，人们对待湖南选举处处都是冷淡，为准备和传送选民登记名册出现的拖延或完全忽视的现象是很普遍的。”[6]（p640～646） 中可见一般人的态度，即使人们参加了选举，有的因不识字而被别人利用，有的因不明选举意义，出售选票，每张铜元数枚，这也许是选举带给他们的最大收益。占全国人口最多的广大劳动者与这个号称代表民意的机构毫不相干。所以他们只是潜在的需求者，并没有构成真正的需求。
    2.资产阶级需求不强。
    民主共和的政治制度废除等级特权，排斥专制独裁，主张“国民主权”，追求自由平等，为资本主义经济的发展扫除障碍。新生的资产阶级是最终和最大的受益者，他们的客观需求应当构成新型制度源源不断的推动力。但是从主观方面分析，当时中国资产阶级或因选举资格的限制或因“在商言商”莫谈政治的陈旧观念而远离国会。对新型制度没有构成强大需求。
    首先看选举资格，众议院议员选举法第四条规定，凡有中华民国国籍之男子，年满二十一岁以上，于编制选举人名册以前，在选举区内住居满二年以上，具有下列资格之一者，有选举众议院员之权。一、年纳直接税二元以上者；二、有值五百元以上之不动产者，但于蒙、藏、青海，得就动产计算之；三、在小学校以上毕业者；四、有与小学毕业相当之资格者。前两项是对财产的限制，后面是对教育的限制。考虑到各国实施宪政的初期都有类似的规定，也无可厚非。但奇怪的是，这部向西方资产阶级学习来的法律，到中国却限制了本国的资产阶级参政的权力，因为所谓的直接税，包括田赋、所得税和营业税，但是由于当时没有完善统一的税法，根本不存在所得税和营业税，因此选举法承认的直接税只有田赋，即地丁漕银一项。所以即使是这不太多的两元就排斥工商阶层。
    商会作为工商界的代言人，为商人争取选举权作了一些努力，但并没有起到太大的作用。1912年9月30日天津总商会致电上海总商会，认为国会选举议章不认货税、货捐为直接税，因此商界被剥夺选权不合理，并请上海总商会联合南方各省商会筹议办法。但上海总商会认为：货税货税捐虽系商人所纳，但非商人自出，据以为直接税，恐难达到争取选举权的目的。提议按资本额五百元以上作为具备选举权的资格，同时，上海总商会还会同沪南商会，苏州商会电致北京政府据理力争。[8]（p417） 但是根据当时的立法解释，不动产则指房产、田产和船舶，[9] 而很多商人的房产是租来的，没有所有权，因此，相当一部分资产者被排斥在选举之外，工商界人士为此召开了全国临时工商大会，请求修改《选举法》，但是遭到临时参议院的拒绝。这虽然与多数议员只知照搬外国选举法，固执外国“学理”，拒不考虑中国国情的思想定势有关。但是根本原因在于资产阶级力量薄弱，不足以引起临时参议院的充分重视。[10]（p186） 制度上的限制加上“在商言商”的观念，使得资产阶级参与欲望不强。第一届国会议员的组成，据张朋园统计，来自教育界及曾任政府官吏者最多，来自工商界仅有三个人，占0.60％。[11]（p324～325） 可见新生的资产阶级在国会中影响小之又小，所以在国会与袁世凯的斗争中，也得不到资产阶级的支持。
    3.知识分子有热情但无实力。
    由于种种原因，最广大人民和资产阶级没有参加进来，使国会成为无源之水。只有为数不多的知识分子、革命者和立宪派等社会上层人士抱着不同的目的热烈呼吁民主共和，赞成开国会兴民权，他们对新生制度有强烈的需求欲望。其原因之一可能是1905年科举制度废除，毁了知识分子上升的楼梯，而民初国会选举又开辟了另一条通道，所以选举竞争尤为激烈。如《申报》所登载：“是月为省议会众议会初选期，各处运动选举者明目张胆，或以金钱或以酒食招摇过市，几不知人间有羞耻事。某县则发见，已死之人尚有选举；而某县则发见，野蛮乡民肆行捣毁投票匭；某县则发见，县知事营私舞弊致被地方公民控诉于法院。种种怪状类此多不可殚述。”[12] “一般抱议员热者，先期四出运动，辇金收买初选人，或一百一个或二百一个，时期愈促者价愈昂，故欲为议员者，其收买初选当选人之费，多者三四千元，少亦二千余元，且必将付现金以购一虚荣之议员。于是可见议员身价之可贵而庸耳俗目，遂疑议员为生财之道，故将本求利者之多也。”[13]
    当选的议员大多有学历而无恒产，无恒产则无恒心，他们没有固定的职业，甚至以议员为生计，依靠政府发放的岁费维持生活。一旦岁费停发，则生活无着，有些因此穷困潦倒，乃至待价沽，从而为某些势力收买议员，操纵国会提供了可能。[10]（p189）