三
    民国时期，云南边疆管理机构的重组，在强调与内地整齐划一的同时，兼顾了云南边疆的特殊性，设立了专理边务的特殊机构，对边疆的经营管理工作起过推动作用，并取得了一些成绩。然而，始终未能从根本上治理好边疆，除中央政府腐败无能，惧怕帝国主义，大小军阀忙于争权夺利的内战，没有认真筹措的主要原因外，管理机构自身也存在诸多问题，其中尤以行政关系不顺畅，机构设置不完善最为突出，影响了经营管理能力的发挥。1934年英军大举入侵滇西南边疆班洪班老地区，云南边疆各级管理机构反应迟钝，制定不出有效的御敌良策，便是证明。
    首先看行政关系。省署关系。北洋军阀政府推行省、道、县三级制。道政权成为边疆最高管理机关，因辖区辽阔，边务、民政兼理，事务繁重，管理力不从心。国民党政府废道，推行省县二级制。云南边疆特设殖边督办公署，直隶于省，专理边务，然职权过小，独立性过弱，只能“应各就该区域内斟酌情形，呈请省政府核定行之”（注：《续云南通志长编》上册、1985年版，第1115页。）。殖边督办公署处理边务，须遵循中央及省的有关方针政策，而中央及省又不可能制定切实可行的方针政策，致使殖边督办公署无所适从，在处理边务时，缺乏信心和勇气，不敢积极主动地应对边疆的各种外交问题，失去了边疆高级管理机关应有的地位和作用。
    省县关系。县直隶于省，然昆明至边疆各县局大多在二、三十站（一站约三十公里）（注：《云南行政纪实》册2、民政1。），交通、通讯落后，联络策应不便。班洪事件后，国民党中央特派员周光倬了解到，“因自昆明出发，无论从保山转镇康、或由顺宁转耿马而赴孟定，至快亦须一月左右”（注：周光倬《滇缅南段未定界调查报告书》第9，40页。）。边疆形势瞬息万变，一旦有事，省政府无法及时给予沿边各县以指导和增援。省政府对边疆的管理因距离遥远而力不从心，原指望殖边督办公署辅佐，殖边督办公署却无劲可使。
    署县关系。殖边督办公署是凌架于县之上的高级领导机关，但与县之间的领导与被领导的关系被削弱了。它们之间既非纯粹的上下级隶属关系，又非不相属的同级关系。即仅关于殖边事务，殖边督办公署对所辖县及行政委员公署有指导监督权；对县长及行政委员等有考核呈报省政府奖惩之权，但无任免权；对保卫团有直接指挥权，保卫团总团长由县长兼任；便宜处理紧急事故之权等。各县及行政委员公署的普通行政，仍归省政府民政厅直接管理，不受殖边督办公署支配。两级机构之间行政关系不紧密，一旦有事，凭两级官员的自觉性来协调和配合，为推诿、渎职开了方便之门。
    县与基层组织的关系。民国初年，基层组织，北方多沿清制，分城镇乡；南方多自制，分市乡。1924年至1928年云南推行市村一级制。1928年至1934年全国形成区、乡镇、闾、邻四级制。1932年后渐兴保甲制。抗战后形成区、乡镇、保、甲制。云南边疆基层组织的组建，最大的阻力来自土司。土司对基层组织的组建或阻挠、或操纵、或干脆摇身一变，充当基层官员，统治照旧。澜沧县1929年划为10区，后改为8区69乡镇。“划分方法，不以山川形势及行政便利为准，而系牵就各土司里目粮目旧有属地而归并。往往利用区乡镇长之名称，分络各土司里粮目等”。“故澜沧全境，可谓已为各土司与里目粮目等准土司所分割盘据。县政府大小政事，皆须经其手承转，县府不能直接及于人民，勉强为之，亦不生效。盖全体夷民，其心目中皆只知有土司里目粮目，而不知有汉官矣。”县长“远不及一乡镇长或区长，不过省政府的传递人而矣，对各方鞭长莫及”。（注：周光倬《滇缅南段未定界调查报告书》第9，39页。）澜沧县的土司自清代以来不断分治，势力衰弱，却仍有这么大的阻力，实力较强的土司的阻力就可想而知了。滇西三宣之冠的南甸土司曾几次派兵攻打新政权，八撮县佐（梁河设治局）形同虚设。基层组织不健全，县政权的根基被掏空，难有作为。
    云南边疆管理机构的重组，继续保持土流并立的特殊局面，一是担心取消土司制度会激化矛盾，为渊驱鱼；二是考虑到土司制度在边疆的经营管理中还能发挥一定的作用。“在此国防设备薄弱时期，土司既为一般边民所信服，尚须赖其号召团结，共御外侮，似难遽为废除，转贻鞭长莫及之忧。”“故土司制度之存在，实际上并无何种障碍。”（注：《云南行政纪实》册20、边务。）暂留土司，同时并立过渡性的新政权，进一步节制土司，逐步正式设县，并非无理，关键是土流关系仍不协调，边疆管理机构时常陷入无休止的内耗之中。
    其次看机构设置。殖边督办公署设督办一员，会办一员；秘书一员，科长三员，技术员若干员；三科第一等科员一员，二、三等科员各二员，视察员各若干员；雇员兵役若干人。机构小，且无直属分支机构。经费分行政费，由督办拟具预算，呈省核定，由省库支给；事业费，于兴办某种事业时，由督办议拟专案，呈省核定筹措。行政费，两署每年分别约为9600、66000余元国币，（注：钱端升、萨师炯、郭登皋、杨鸿年、吕恩莱、林琼光、冯震著《民国政制史》下，本书据商务印书馆1945年版影印，第194页。）十分拮据。班洪事件中，第一殖边督办公署一边报告前线情况，一边紧急申请用于侦察、临时补助、民团伙食补助、难民抚绥等费用（注：《班洪事仲档案史料选编》，《云南档案史料》，1993年第3期。），等待省政府核拨，实在受制约。两公署在事件中表现不太好，受到时人抨击，“理宜裁撤”（注：赵康节《班洪问题之我见》，《民族》2卷8期，1934年8月出版。）。实际上，受弱国外交的影响，体制制约的因素恐怕更多一些（注：拙文《从班洪事件看云南边疆管理机构的运作》，《中国边疆史地研究》1997年第3期。）。殖边督办公署作为省县间的中间组织，不是不必设立的问题，而是如何完善的问题。因为省、县二级制推行不久，弊端就暴露了，“统治指挥稍觉不灵。”“颇有恢复三级制之趋势。”（注：《民国政制史》下，第179页；《中国疆域沿革史》第310页。）
    边疆县局政区一再调整，仍显辽阔。全省130个市县局汛，面积在23000方里以上，排名前20位的分别为：维西、腾冲、澜沧、建水、广南、永胜、丽江、保山、中甸、马关、顺宁、文山、思茅、宁洱、景东、墨江、姚安、元江、蒙自、镇康。（注：《云南行政纪实》册2、民政1。）大部分处于边疆，或接近边疆，政区过大，管理不及。澜沧县辖区一再调出，“但南北行仍须四日以上，西东行仍须六、七日，不太小。”（注：周光倬《滇缅南段未定界调查报告书》第9，37页。）未定界区域内是管理最薄弱的环节，极易受侵略。南段未定界内的班洪班老地区，西临缅甸，处于孟定、耿马、猛角董三土司，镇康、顺宁、双江、澜沧四县，两殖边督办公署等多种机构的结合部，都可管，却都没管，被英国钻了空子。江城、墨江、元江、石屏、建水、个旧、蒙自、屏边、金平等九县间辽阔的区域，南接越南，直到五十年代才建立绿春、红河、元阳三县，从根本上改变了管理薄弱混乱的状况。政区插花，破碎零乱；治所迁移不定，人心不稳，更加剧了管理的困难。
    县级行政长官任期不稳定十分突出。国民党统治时期，县长任期分试署期（一年）、实授期（三年一任）。原规定实授县长“在任期内不得调任，任期届满，成绩优良者，则可连任或升任等级较高之县。惟实际上各省之县长更动无常。”少有任上三年者。原因是“中央及各省对于县长规定种种考成条例，及惩戒办法，动辄停职免职随之；”“荐举之途太滥，县长率因人而进，不但上下随上，而缺之肥瘠亦因人而更调，故县长不能久任。”（注：《云南行政纪实》册20、边务。）1933年公布县长任用法，内地县长任期逐渐稳定，而云南边疆县局长任期仍不稳定。福贡设治局自设治至解放，共历17任行政长官，任期多为一、二年。（注：胡正生等《福贡历代建置沿革》，《怒江文史资料选辑》第9辑，1987年8月，第4、5页。）更换频繁，官存二心，谈何施政？
    边疆县局长的薪俸虽然不断提高，达到了375元，而英方一洋官司事每月至少合500元，即便与内地县长比较，仍遍低。而且，375元非县局长一人享受，全署员司工役，暨一切薪资公费伙食都包括在内，所有伙食公费，暨交卸后之旅费等，亦完全靠自筹，（注：张笏《腾越边地状况及殖边刍言》，《云南边地问题研究》上，第328、330页。）造成清廉的官员无以为济，官场腐败之风盛行。边官或寄食于土司，仰望土司分给一点小利，任凭土司藉口向人民摊派；或与土司合伙向人民摊派，从中渔利；或违法乱纪，中饱私囊；或官商勾结，盘剥人民。许多官员因苛政自损威信，失去人民的依赖和支持，严重的造成官民对立，以至演变成暴动，边疆县局长被驱逐或杀死的事件屡见不鲜。
    边疆建设，应以政治稳定为大局，经济发展为中心，中华文化为主流，兼融外来文化。要充分考虑边疆地区的特殊性和各族人民的承受能力，循序渐进，综合治理。综观民国时期云南边疆管理机构的重组过程，场面很大，成效却不突出。