所谓“在京满洲蒙古大臣内简放”，实际上指从京城派出的出身旗籍的满蒙大臣，因其多数为满人而称之为满洲办事大臣。加派满洲库伦办事大臣，从长远讲是为了加强对喀尔喀蒙古地区的控制。但需要指出的是，乾隆皇帝最初加派满洲办事大臣，却是为了稳固其所信任的桑斋多尔济在喀尔喀蒙古的地位，从而加强对该地区的间接统治。
    桑斋多尔济之母是雍正皇帝庶弟怡亲王允祥之女和惠公主，他幼年与青年在清宫中度过，18岁才回到喀尔喀，后因从征准部有功，被封为和硕亲王，再后来因在喀尔喀王公叛乱中站在清朝一边而深得乾隆帝信任，被任命为喀尔喀汗部副将军，以架空老土谢图汗雅木丕勒多尔济。桑斋多尔济的身世背景与亲清立场，使清政府希望通过他强化对喀尔喀蒙古实行间接统治，但是另一方面也使他在喀尔喀蒙古王公中间陷于孤立。而清政府更需要一个有威信的蒙古王公维持其对喀尔喀蒙古的控制。满洲办事大臣的派遣，正是为了扭转局面，帮助桑斋多尔济巩固其在喀尔喀蒙古的地位。
    但乾隆三十年(1765)年，发生了桑斋多尔济对俄贸易走私案。这一年是清政府关闭恰克图互市的第二年，定边左副将军成衮扎布上奏朝廷，称发现来自库伦的商人和喇嘛运来的从蒙古人处购买的俄罗斯皮革，随后又禀报“恰克图往来之人，及恰克图居住人等，皆言俄罗斯尚通贸易。而协理台吉沙克都尔亦告称，曾见桑斋多尔济属下官员达赖等，有王大臣的文书，带领商人，连次赴俄罗斯贸易等语。”(39)乾隆皇帝立即派遣军机章京阿里衮前往张家口稽查，阿里衮奏称：“本年正月间，有桑寨多尔济驼驮经过。约计三、四十驼，俱系水獭、灰鼠等物。差役恐此内有商人物件，索取税银，伊属人曾与之口角”。这一奏报，使桑斋多尔济伙同前满洲库伦办事大臣丑达走私贸易事浮出水面。乾隆皇帝异常震怒，处死前库伦办事大臣丑达，将桑斋多尔济削爵监禁于北京，其他涉案人员一律施以惩罚。(40)
    土谢图汗部副将军走私案在当时是一件大案，这件案子本身反映出喀尔喀蒙古的经济需求。喀尔喀蒙古归附清朝后，失去了自由从事对俄贸易的权利，其贸易要受到《理藩院则例》的约束。《理藩院则例》规定，蒙古札萨克及哲布尊丹巴呼图克图等差人前来(恰克图)贸易者，“价值百两以下听其交易，百两以上由札萨克及商卓特巴以印文咨恰克图司官，交各行首贸易后复文遣回。其有不肖商人希图射利顶冒者，察出将该商与喇嘛蒙古等一并治罪，货物入官，札萨克、商卓特巴参处”(41)。
    不仅如此，喀尔喀蒙古和俄国的贸易还要受到两国政治关系的影响。清政府只重视政治利益，忽视本国边民的经济需求，在与俄国发生冲突时，动辄闭市，对蒙民与俄国贸易严令禁止，这导致从事贸易的蒙民遭受巨大损失，他们无法换取生活必需品，甚至生存需要也受到威胁。桑斋多尔济走私案，正是对清政府忽视蒙民经济利益的一种反抗，也是喀尔喀蒙古对清政府治蒙政策在贸易上的反弹。但不管怎样，这一事件，使土谢图汗家族失去了清政府的信任，清政府不再寄希望于依靠喀尔喀蒙古王公对外蒙古地区进行间接统治，而是逐步收回权利，改为直接控制。在《旅蒙商档案集萃》一书收入的几件乾隆年间的档案中，理藩院驻扎在以上两地的司员皆自称为“钦差”，如“钦差监督库伦商民事务理藩院员外郎加三级纳为严肃匪类以安商贾怜恤民生告示”、“钦差驻扎库伦地方总理夷汉事务喀尔沁贝子理藩院侍郎胡、理藩院左侍郎辅为奉上谕不准与俄罗斯私自交易晓谕事”、“钦差库伦印务处案呈为晓谕各商民人等不准前来库伦恰克图左近各札萨克地方贸易严饬遵行事”等，(42)这说明理藩院派驻司员在这一时期权力已经很大。
    乾隆四十年(1775)，清政府“通过《将军、参赞大臣、盟长、副将军办理事务章程》的制定和划分牧地，在制度上强化了对喀尔喀蒙古的统治”，(43)并在桑斋多尔济的继任车登多尔济时期，将权力转移到满洲办事大臣手中。土谢图汗家族不再真正拥有清政府在漠北地区代理人的身份，其对中俄贸易的监理权也被收回。
    三、理藩院监理中俄贸易的政治利益主导原则
    对于中俄贸易，清政府向来轻视其经济利益，仅将其作为实现政治利益的重要手段。理藩院作为处理对俄事务的机构，它对两国贸易问题的处理必然也受到政治关系的直接影响。
    理藩院处理中俄贸易问题的一贯做法是，利用俄国对贸易利润的迫切追求，恩威并施，俄国在行动上符合清朝的政治利益，便在一定程度上满足其贸易诉求，否则以中止贸易相威胁。边界、逃人和准噶尔问题，是17-18世纪清政府在对俄关系中最为关注的问题，准噶尔问题又是重中之重，平定准部，历经康雍乾三帝，费时之久，费力之大，实所罕见。下文以准噶尔问题为例阐述理藩院在监理中俄贸易过程中所秉持的政治利益主导原则。
    准噶尔是在中国西北兴起的与清政府抗衡的蒙古族政权。准部雄踞于中国西北边陲，其控制区域与俄国领土相连，一旦俄准联合，将对清政府构成巨大威胁。因此，为换取俄国保持中立，清政府每每以贸易利益相与之。在尼布楚谈判中，清政府同意了俄国人定期来华贸易的要求，这一决定直接受到噶尔丹散布的关于得到俄国支持的谣言的影响。但事实证明，清政府许以俄国贸易权利的决断非常正确。因为此后不久，为与俄国建立真正的军事联盟，噶尔丹多次遣使(康熙二十九年、康熙三十年、康熙三十一年、康熙三十三年、康熙三十五年)前往俄国联络，但考虑到对华贸易的丰厚利润，俄国政府并未响应其提议。(44)
    此后，每当清政府准备用兵准部，或因该问题有求于俄国时，便恩威并施。以康熙五十六年(1717)复准来华俄人赊货为例，康熙五十四年，由于俄国商人随意赊货给中国商人，以致货款不能归还。这些人屡屡向理藩院告发。理藩院上报后将欠银之人治罪，又以国库之银代为偿还。(45)为避免类似事情发生，清政府严禁俄国商人赊销商品。但康熙五十六年，理藩院却应俄国西伯利亚总督加加林所请，允许五十五年到京的古夏特尼科夫商队赊货给中国商人。原来，这是由于准噶尔部策旺阿拉布坦于康熙五十三年和五十六年分别用兵哈密与西藏，清政府时刻警惕俄准关系，及时对俄国予以安抚。
    但是，当俄国不愿满足清政府要求时，理藩院也会及时加以“警告”。雍正九年(1731)，清政府准备派遣德新使团以庆贺俄国安娜女皇登基为名，再次前往土尔扈特联络，其真实目的是劝说土尔扈特蒙古在清政府用兵准部时出兵相助。但俄国方面以“土尔扈特早为我俄罗斯国所属，倘若别国派使前往土尔扈特，如无我女皇之命，我等不可擅自放行”等语予以拒绝。
    理藩院很快做出反应。先是在“为请准许派往土尔扈特大臣过境等事致俄萨纳特衙门咨文”中，对俄国的抱怨加以驳斥：
    来文内称：闻得尔处前来贸易之人甚多，所带货物亦甚多，且情愿与我等之人贸易。惟因尔等派遣管理边界商务之理事官不奉命行事，肆意勒索贪污，扰害中国商人，故该商人等未将所带货物售完即便返回等情。