清末外官改制，要求各省添设劝业道，管理农工商矿和各项交通事务，是中国近代政体变革的重要组成部分。它的设立不仅整合督抚衙署外的农工商矿各局至职官体系内，结束此类局所“散而无统”的局面，而且对应于农工商部和邮传部，使中国有了一套上下贯注、职责清晰的实业、交通行政管理机构，为民国以后直省实业、交通行政管理体制的确立奠定了基础。
    清季劝业道的创设，前人研究多从现代化的角度观察和考量。①细究之下，清人讨论劝业设官并无现代化的先见，而是藉此建立直省实业、交通行政管理机构，以期治理绅商，广辟利源。李国祁、刘子扬、敖天颖等对此已有所关注，②近有学者探讨清季外官改制方案选择，对深入理解直省司道改革颇有启发。[1]然因问题意识有别，资料散佚，清廷创设劝业道的立意及过程迄今未见讨论，与此相关的诸多史实亦尚未清晰。本文尝试梳理各类文献资料，详究清季劝业道议设过程及变化因由，以期深入了解清末外官改制及近代中国直省实业、交通行政体制转型，厘清制度变革与人事、权限之间的复杂关系。
    一、督抚与直省农工商矿各局
    清末新政改制前，外官制内并无管理农工商矿和各项交通事务的专职机构，相关事务主要由布政使、按察使或道员兼管。如此设官分职意在承继汉代以来“重农抑商”的观念，吸取历代豪强势力崛起而危及皇权的教训，使四民社会趋于稳固，不致有敌国之巨富，因而司道兼管工、商、矿各业，重在抑制而不劝导。光宣之际，国用浩繁，布政使、粮储道、盐法道等财政机构虽百计搜刮，但仍难满足财用之需。为筹生利之源以解财用之困，各地督抚往往在衙署外分门别类地创设农工商矿各局，布置兴利事务，以使财有可筹，各项政事措置裕如。
    相较于对民众涸泽而渔的搜刮，创设农工商矿各局开拓利源，不愧是求解财困的正道。但农工商矿各局雨后春笋般涌现，“譬如满地散钱无所贯串”，[2]弊病也随之滋生。1904年1月8日《申报》载文痛斥道：“各省所设商务局，主之者皆系监司大员，其司案牍、供差遣之流大半系同通州县之听鼓多年者，百计钻刺，谋得此差，但知一入局中即可滥支薪水，于应办公事非特茫无所知，抑且不暇计及。间有因关涉商务而前往请托者必系商而已近于官。若果系闾阎中人，虽有万分为难之事，安敢贸然向之申诉？即申诉矣，彼堂高廉远者，安能俯察下情一言，以为之剖决。往往有一事焉，在外尚可料理，一经商局而转，层层勒索，受累不堪者。是则局虽设，非特不能保商，且将病商。夫亦何必多此一举，以耗费无穷之公款哉！”[3]此言不虚。如山东农工商务局遇有因财涉讼者，一经该局断结，即抽一成作为公费，“人皆怨之”。[4]苏州农务局设立八载，“未役一农夫，未犁一寸土，徒以城内民地之遗失契据与有契据而远出迟报及妇孺小民之畏懦不报者，一概强压充公，招人价领，阳假兴利之美名，阴肆厉民之虐政”，[5]民怨沸腾已非朝夕，江苏士绅王同愈愤而致电苏抚裁撤该局，以除虐政。
    更有甚者，督抚的实业行政权在农工商矿各局繁兴的过程中日趋张大，渐有超脱朝廷控驭之象。这种内外权力失衡的状况在商部设立后尤为突出。1903年，清廷设商部，统筹全国兴利事务，试图收束直省实业、交通行政大权，构建新的实业、交通行政管理秩序。然阻力之多、难度之大，犹若攻石。
    作为统领全国商务发展的中央部院，商部在直省无统属机构，构建与直省上下贯通的行政关系极为迫切。1904年底，商部上奏，强调振兴商务极为紧要，“必须各省均有讲求商学之员隶属臣部，专任其事，俾得随时谘访，遇事商榷，始克挈领提纲，巨细毕举。”但“各省所设商务等局大都选派候补道府各员作为驻局总办”，“若任其散而无纪，漫无稽察，诚恐要政所关，有名无实，殊非朝廷整饬百度之至意”。该部希望朝廷饬令各省将军督抚，将商务、保商及农工商等局总办一差酌量加札，作为该部商务议员，此议员遇有公事，可迳行呈报商部，商部如有应行商办事件，“仍分咨各省督抚妥筹办理，其寻常调查之件即迳行札知各员核覆，以归简易”。[6]此举得到清廷的允准。
    商部拟以选派商务议员的方式集权，实则难以如愿。1905年6月，该部发觉：其发交地方审查的商人词讼案件，即使“文牍交催”，“仍复任意迟延”，案悬不结，“疲玩已极”；其所管各项事宜虽迭次通行各省切实督催筹办，但“往往视若具文，屡催罔应”；至于朝廷谕令各省切实保护回籍华商一事，一年有余，“惟两广总督抄录保商局章程咨送到部，此外各省并无只字声覆”。[7]矿务管理与此大同小异。1906年，商部为兴辟矿利，奏准将各省矿政局一律改为矿政调查局，从矿局总协理及矿师中选派矿务议员，以归该部统属。[8]表面观之，商部选派矿务议员，加强了各省矿务管理，其实并非尽然。据矿章规定，凡矿商领取开矿执照，各地方官必须设法保护，但商部查知，“各省遇有本部所发矿照及保商文件多以弁髦视之”。[9]各堂官怒而私议道：“今日各省均已拣派矿务议员，与本部有直接之关系。凡遇重要事件须加严密，咨待编订电报密码，札颁各省议员。如有商界紧要事宜，或须迳达商部核夺，或与各省互相商办，均著译此新颁电码，以免泄露而昭慎重。”[10]显然，商部意在直接与矿务议员沟通，规避督抚干预。然此举阻力极大，难以付诸实施，各堂官不过私下发发牢骚，快快口舌而已。
    继设立商务议员、矿务议员后，1905年10月，商部又奏请在各省设立路务议员，凡各省兴路之用料、工程、用人、运输、收支等项均由路务议员统筹并顾，“随时径报臣部核办，或由臣部会商该管铁路大臣及办路地方督抚酌办”。[11]不料，此举招致办路大臣袁世凯强烈反对。袁氏据理力争，认为商部侵夺督抚和办路大臣的路政大权。清廷左右为难，谕令政务处议覆。经政务处调和，商部删改原拟路务议员章程部分条款后，颁布实施。[12]（P77-78）然改订后的路务议员章程与原拟章程相比，路务议员权限被大大缩辖，各省路政大权仍操控于各办路大臣和该管督抚手中。可见因农工商矿各局总办均由督抚札派委任，听督抚之命而行事，商部选派其为商务议员，有名无实，并未改变其与督抚关系的实质。
    袁世凯虽保住了路政大权，但对动议设立路务议员的商部右丞王清穆衔恨在心，欲阻挠商部加强对直省农工商矿的管理，“先去王某，则彼部栋桡本实拔矣。”[13]（P902）在袁世凯的运作下，王清穆于1906年8月3日外调为直隶按察使。[12]（P90）汪大燮私下说：“商部办事琐碎则有之，何至见恶于枢译？”“矿务议员办法，固未尽善，然袁之驳之非驳商部也，直不认政府行政权耳！”[14]（P862）商部难以撼动督抚实业、交通行政权由此概见一斑。清廷若有效控驭直省实业、交通行政，当务之急是建立上下贯注、权责分明的省级行政机构，整合改造农工商矿各局，厘清部院和督抚的权限关系。
    此外，四民社会加速重构，也亟需设立行政机构来治理新兴社会群体。随着农工商诸务的繁兴，绅商群体崛起，权势地位不断上升，对清廷兴利裕财产生深远影响。郑观应曾预见到商业繁荣对四民地位的影响：“士无商则格致之学不宏，农无商则种植之类不广，工无商则制造之物不能销，是商贾具生财之大道，而握四民之纲领也。”[15]（P303）绅和商迅速融合化生，使传统社会结构发生裂变的同时，[16]（P80-81）也产生了某些不利因素。他们将实业界作为其啖饭营利之地，呼朋引伴，窟穴其中。时人痛斥说：绅权渗入实业界，然“无事能食绅士之福”。[17]于清廷言，设立相应的职能部门治理绅商，以至生财有序，不仅是一项关系国计民生的要事，也是在动荡变局中维持王朝统治的必然选择。
    一言以蔽之，面对“内重外轻”格局的变化、赔款与新政兴利的迫切需要，清廷通过调整官制，整顿各省农工商矿各局所以控制财源、重构四民社会的秩序，建立上下贯注的实业、交通行政管理体制已势在必行。