三、外官改制的方案分歧
    内官制编定后，1906年11月，编制局据《拟定官制大纲》，制定了两套省城院司各官改制方案，向各督抚征求意见。第一套方案按照西方近代科层制精神，仿照各边省将军衙署分设户、礼、兵、刑、工各司办法，合并藩、臬以外司道局所，分设各司；各司设曹，实行合署办公。第二套方案系参照现行官制量为变通，“督抚径管外务、军政，兼监督一切行政、司法”，农工商事务由主管民政的布政使兼管，交通事务由新设财政司兼管，“学、盐、粮、关、河各司道仍旧制”，“以上司道均按主管事务禀承督抚办理，并监督各该局所”。[35]（P51-59）若按第一套方案改革，能做到内有一部、外有一司，上下贯注，就实业、交通行政机构而言，各省应设相应的司与中央的农工商部和邮传部相对应。若照第二套方案，则由布政司兼管农工商，财政司兼管交通。显然，厘定官制大臣拟裁道设司管理实业和交通事务的态度较为坚决。
    两套方案涉及督抚权限及相关利益调整，各督抚依违之间，莫衷一是。从各督抚覆电来看，“大抵主第二层办法者多于第一层，主第二层办法而请缓行者多于速行，以编制局两层办法为是而以财力不足、程度未及为言者尤居多数”。[36]在各督抚的覆电中张之洞的意见分量至重。他痛驳两套方案，认为：道员似不可裁，各省巡道“大率以兵备为主”，其办理军务、教案等事多因“官阶较崇，调遣武营较易”之故，改革官制似不甚与立宪关涉，宜就现有各衙门认真考核，从容整理，“旧制暂勿多改”；目前民生困穷，动辄思乱，应少取于民，多兴实业。[37]（P9561-9562）张之洞力主“旧制暂勿多改”，目的是维护督抚固有权势，反对各省增置各司，集权中央。该观点表达了多数督抚的心声，如周馥以“呼应不灵”为由反对裁道，又以“廉俸难筹”为辞，拒绝添缺，希望仍沿旧制，以各局所任事，事相联属者可由藩、臬各司兼摄，“不必遽开生面，徒费无益”。[35]（P89）
    与张之洞、周馥等督抚意见相反，舆论多主张裁“道”。有人指出：“今事权属诸督抚，庶政责诸府县，道员虱乎其间，无所事事。其职名为承上起下，而察其所事，不过转行文书而已”，“故道员者，官场之骄子也，今举而裁之，其有益治道甚大。”[38]也有人直接驳斥张之洞裁留道府的论调，力持“京师有一部，外省即有一司”，告诫改官不可“筑室道谋，百无一是”。[39]以此而言，保留道缺已无意义。然而，张之洞位崇权大，其覆电不仅令“都下主张改官制者莫不哗然”，[40]两宫亦为其言所动，“颇有不欲轻于改革之势”。[41]有消息称，外官改制大约以张之洞覆电为准的，[42]（P30）外官添设八司之议恐难实行。[43]张之洞力持“外官少改”似成定局，加之此时中央官制尚未更改就绪，“而排挤倾轧、援用私人之弊已见”，[44]内廷颇不以遽改外官制为然。
    外官改制有胎死腹中之虞，厘定官制大臣遂以退为进，另辟蹊径。1907年2月19日和3月9日，《盛京时报》分别登载《编制局拟设督抚衙门幕职说贴》、《编制局裁并道府说贴》两文，披露编制局的变通计划。前者指出：各省督抚对第一层办法决然议行者，“惟滇督一人，其余皆未认可，若强以所难，必至各省纷歧不一，或废而勿举，又使良法沮格不行。”二者相权，惟有将第一层办法寓于幕职之中，“以先为之导”，迨数年后，纲纪具备，财用稍充，再分设各司，或有可行之日。原有布、学、按三司应仍其旧，现有各局所听督抚量为裁并。按编制局所拟方案，督抚衙署内设秘书官一人为长，余皆分曹治事，如外务曹、吏曹、民政曹、度支曹、礼曹兼学曹、军曹、法曹、农工商曹、邮传曹，每曹设参事官一人，其事简不能备官者，听其酌量兼摄。这样，督抚衙署内虽有管理农工商务和交通事务的专职辅佐官，但是，此辅佐官“有职衔而无确定官阶，……而非中央各部的下属”。[45]至于裁并道府问题，编制局制定的《裁并道府说贴》指出：外官存在“管官官多，管民官少”的弊病，督抚覆电多主裁道留府，但张之洞又主道缺似不裁为妥，斟酌折衷，“拟将所有守巡道一律裁撤”，务使“管官之官”减少，削减行政层级。鉴于盐、粮、关、河各道责任綦重，应解去其兼守巡道之职，专管一务，而盐道无督销之责者、粮道无押运之责者，则听督抚酌量裁撤。
    从上述两说贴内容看，直省农工商、交通行政管理机构如何添置未作交代。耐人寻味的是，编制局据两说贴精神制定的《厘定各省官制总则草案》却作如下规定：各省置布政、提学、提法三司，布政使受本管督抚节制，管理该省财赋，考核该省地方官吏。布政使司置副使一员或二员（秩正四品，以原设道员酌改），受本管督抚节制，分理该省民政、农工商务及邮传事宜。三司之外，各省视地方情形酌设盐运司、盐法道或盐茶道（其盐法道有原兼驿传字样者一律撤去）、督粮道或粮储道、关道、河道。以上司道除主管事务外，不得兼管地方行政事宜。除以上各司道，所有守巡道一律裁撤。各省原设各项局所应视事务繁简酌量裁并，由各省督抚核议具奏办理。[46]显然，编制局拟在各省设布政使副使一员或两员，统管民政、农工商和交通行政，受到了张之洞、周馥等督抚意见的影响。如此变通反映出枢臣向督抚妥协让步的迹象。但是，枢臣、部院向督抚妥协让权实不甘心，他们又盘算，于布政、按察、提学三司之外，“增设警察使，归民政部节制；设劝业使，归农工商部节制”。[47]此举表明，枢机重演故伎，又改变了在直省设布政使副使统管民政、农工商和交通事务的主张，力争实现设司集权的初衷，并吸取山东巡抚杨士骧的建议，将交通事务由劝业司兼管。③
    就在新外官制似呼之欲出之际，御史赵启霖奏请缓改官制，以“各省荒歉己成，民情惶惧”为由，反对改易外官，认为设巡警、劝业两司，“添无数之员，筹无数之费”，应俟年岁丰穰，民情安帖，再将外官制酌议损益。[48]据1907年3月26日《时报》《论赵启霖奏请缓改升官制》一文透露，赵折乃鄂督张之洞授意而为，尽管编制局已刻意迁就了督抚的利益，仅在藩、学、臬三司之外添设两司，但由于张之洞、赵启霖所泼冷水，外官改制顾虑重重。慈禧遂谕令考察政治馆将赵折分行各衙门阅看，以察风向。政治馆对赵启霖所论不以为然，力辩各省添设劝业、巡警两司甚合时宜：“今各省除三司之外，官立局所，大省多至数十，小省亦不下十余，卑以候补道员领之，名虽为差，实与官缺无异。盖闲冗过多，势不得不藉是以为位置之地，一岁所费动盈巨万。此外实缺守巡各道终年闲散，无所事事者又什而八九，一加综核，均可裁并。……此次外省官制草案于各省原设诸局所及分守分巡诸道均议裁撤，所拟新增者不过巡警、劝业两司，彼此相较，所增者尚不逮所裁者之什二。”[49]（P84-88）力请朝廷不宜为浮说所摇，推行改制。而清廷出于慎重，仍令缓议外官改制，劝业设“司”因之延宕。消息灵通的记者报道说：“前议添设警务、劝业二司，以外省筹款为艰，添设大员经费更无所出，拟一并从缓举办。”[50]