四、劝业设官先“司”后“道”
    尽管外官改制暂从缓议，但是改革督抚司道衙署机构与归并整合体制外局处所已是大势所趋，力倡改革官制者力陈万不可缓，积极争取早日实施。
    有御史奏称，“外官制既经议定，若因内官制多滋流弊，致将议定外官制延不宣布，不惟贻笑于外人，实亦失信于全国”，“折上留中”。[51]载泽暗中活动奕劻说，外官改制延展，“实有阻碍新政进步”，希望奏请朝廷，简派通达政治大臣随带熟谙各省情形之员迅赴各省详细调查，回京再由政府决定办法。[52]英国公使汪大钧奏称，“外官制断不可缓，若必因噎废食，不惟深负士民之望，且启外人轻我之心”。[53]1907年6月10日，岑春煊上折，力言亟宜添设劝业、巡警两司。他申辩说：外省官制以第一层办法为佳，应毅然行之。至于有论者称添设劝业、巡警两司经费无所出，“殊不知现在各省局所林立，大省经费不下数十万，小省亦不下数万。臣核草案所拟，如督抚幕僚及布政五使（布政、提学、提法、巡警、劝业五使--引者注），下而至佐治各员，添官均非甚多。若以各省局所经费及州县延宾幕者移为此用，似未见其不敷也。”如官制果行，任用得人，则各项新政无一不举，水旱盗贼自可设法补救，“此断不可缓者也”。[54]（P438-439）
    政府枢臣为力倡改革者的积极呼吁所动，斟酌权衡，拟以东三省改制作为外官改制的模范，“如果确有把握，毫无流弊，再行推广各省。”[55]而在讨论东三省改制时，农工商行政机构设“司”抑或设“道”，竟然再度成为当道权衡的重点。1907年4月底，徐世昌与军机大臣会议外官改革事宜时表示，外官制“仍请更改，先从东三省办起”，“拟裁各省分巡、分守道，添设巡警道、商政道各一缺”。[56]5月4日，徐世昌向两宫汇报东三省筹议改制情况，又改变添设商政道的原意，拟先设商务、财政等五司。据说，此议深得两宫认可。[57]5月11日，《神州日报》又言：“政府诸公欲以东三省所改官制为各省模范，拟用政务处去年所拟各省官制第一层办法，裁去司道，设立十司”，此十司不必“奉旨简放”，可“迳由督抚奏署奏补”。[58]由于东三省原有八旗驻防制，与各行省体制迥异，最终东三省督抚考虑历史与现实的需要，奏请于三省公署分设交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务七司，酌量归并原有局署，但七司均由东三省督抚奏署奏补。[59]由商政道至商务司而劝业司的变化，说明东三省兴利机构的讨论并非停留在名称上，而是督抚力争司的奏署奏补权。
    东三省改制方案的出台加速了外官改制的进程。慈禧对徐世昌赞许有加，明示“如果办理妥善”，[60]各省均可仿行。外官制草案遂进入最后审核阶段。1907年6月10日，《盛京时报》披露：外官制草案“奉旨着交孙家鼐阅看酌核，闻其大纲无甚更动，仅裁道缺及河工各缺、佐杂闲曹等缺”。[61]外官改制纷纷扰扰，终有宣布之望。直省官制草案经孙家鼐、瞿鸿禨酌改后，④1907年7月7日，总司核定官制大臣奕劻等奏请，于直省布政司、提学司、按察司之外，添设巡警、劝业两道，劝业道掌管全省农工商业及各项交通事务，并将按察司旧管驿传事务改归该道兼管。[33]（P504-509）同日，朝廷颁布上谕：此次所定直省官制，各省督抚体察情形，“统限十五年一律通行”。[33]（P510～511）至此，劝业道正式诞生。
    清季由劝业设“司”至设“道”的变化，过程曲折复杂，后人难悉其中隐意，穿凿附会不在少数。民国学人刘锦藻说，“巡警、劝业均辖全省，应称司不称道，惟司属三品，非部曹应升之阶，抑之为道，可以简放，改官制专为京员谋出路，可议者此其一端也。”[62]（P8945）后来学者普遍沿用此说。⑤其实，刘锦藻之说虽有道理，但并非尽然。有学者甚至用“现代化”的概念解析，恐距事实本相更远。
    按照清制，内、外官互用本有成例。顺治十二年九月，吏部奉谕：“国家官员，原当内外互用”，“其在外司道等官，品行著闻、政治卓越者，确察实迹，遇缺内转。务使内外得人，职事修举”。⑥这一内外互用的做法后来被沿用。这次外官改制，若设巡警、劝业两司，势必减少京官外转的机会，因此，设巡警、劝业两道，似有为京官谋出路的考量。但首批劝业道的选任，督抚多先发制人，奏署劝业道，鲜有京官外转者。⑦
    其实，“抑为道”在《厘定各省官制总则草案》出台时就已提出，其时称为“布政使副使”，直接由裁撤道员改设，秩正四品，而外官制正式出台，提出设立“劝业道”，则与军机大臣世续密切相关。1907年7月10日，即清廷颁布直省官制上谕的第三天，《顺天时报》登出《外官制改订之内情》的消息，透露清廷设立劝业、巡警两道的内幕。该新闻称，“外官制原议设九司，分理庶政，统照东三省办理，嗣经世中堂奏各省地方辽阔，各司督抚同驻省城，而又裁撤分守分巡道缺，未免鞭长莫及，不如设巡警、劝业道缺，或驻省城，或驻各府，较为得力。至兵备道缺，现值匪乱纷起，应仍酌留，俟一律安谧，民安匪敛，再议裁撤不迟。”[63]有报道称：世续所奏，“至发表时，竟以此议取决”。[64]总司核定官制大臣采纳世续建议，每省设劝业、巡警两道，均驻省城。由此可见，劝业设官先“司”后“道”的变化，世续所奏至关重要，此建议恰好暂时折衷了督抚和部院在劝业、巡警添缺问题上的矛盾分歧。
    概而言之，清廷原议添设各司，与中央各部直接，以收督抚之权，但多数督抚以经费难筹、人才难得种种借口予以反对，希望稳固旧制，维护其与旧有藩、学、臬三司及各局所形成的利益格局和秩序，双方博弈伴随议改官制始终。劝业由拟设“司”至设“道”的变化，即是清廷向既有旧制妥协的过程。因司、道在体制上有较大差别，以人事权而言，司必须奉旨简放，而道可由督抚奏署奏补，若劝业、巡警均设为司，分别与中央农工商、邮传及民政部直接，势必缩小督抚在直省既有的实业、交通和民政大权。这些事务本是咸同后督抚设局委员办理，权操自我，清廷遽然设司管理，集权中央，督抚藉口反对不言而喻。然而，若劝业、巡警设“道”，督抚权势则几无变化，一如其旧，因为督抚有权奏署奏补两道，而人与事相关，有人即可任事。此恰合张之洞等疆臣反复强调“外官少改”的深意，可见政体改革，最为困难之处，即在突破既往人事与利益格局的束缚。因此，简单地用后来外在概念看待清季劝业设官，不仅不能准确地认识制度沿革的脉络，还难以把握政体转型的曲折复杂性。