二、裁局增缺之初议
    与督抚增设临时性农工商矿各局不同，有识之士自戊戌维新之际就提议添设正式职官管理农工商诸务。但此议自提出至实施异常曲折复杂。
    1898年，蔡镇藩上《审官定职以成新政折》，提出外官改革的思路。他认为：道与同通在顺治、康熙时“屡裁屡复，时并时分，大都亲其事之繁简，非有定也”，咸丰以后时事日变，政务益繁，有一事即设一局，“续兴一事又添一局，遂使天下之官争以求差为务”，官场适成宦途营利之地，“数十年来，所以日讲富强而无效也。”欲求富强，须于南、北洋设立商务道两员，以商务同知、通判副之，“分理所属轮船、招商、制货局厂，及稽察电报、邮政、银行、铁路一切通商事宜”；福建设船政道两员，以同通副之；矿藏丰富之地，酌设矿务道，“仍随矿利之盛衰为裁置”。[18]（P390）这是较早根据道与同通的官制特点，结合各地情势，提出在直省添置相应道缺以管理农商诸务的改制思路，然该建议未被当政者采纳。
    与蔡镇藩主张略异，维新人士袁昶认为应裁道缺，因事设官。他指出，“国家因事设官，断无其事已废而官犹不裁者”，“各省巡道无兵而有备兵之名，最赘瘤无用”，[18]（P451）亟宜裁撤。循此思路，朝廷应裁道添缺，管理农工商矿事务。但如此变革官制，势必重新分配权力，牵一发而动全身，阻力甚大。光绪帝采稳妥之策，避重就轻，于1898年8月30日谕令各省督抚裁撤“不办运务之粮道”和“向无盐场，仅管疏销之盐道”，并“将现有各局所中冗员一律裁撤净尽”，限一月办竣覆奏，“庶几库款渐裕，得以宏拓新规。”[19]（P556-558）对于农工商矿事务，则是谕令各省督抚设立农工商局，整顿振兴。即使光绪帝采取这种变制幅度较小的策略，但多数督抚仍敷衍观望，不久政变发生，一切官制改革之议归于沉寂。
    庚子后，新政复行，振兴实业、开拓利源被视为富民强国的根本所在，各省添置专官，管理农工商矿事务，再次受到时人的关注。宗室教习陶镛在《请定官制书》中一针见血指出外官之弊：“外则各部之事上萃一督抚，藩臬不过仰成，下责一州县，府道且多牵制，不胜旧弊，遑论新机”，若论新机，“设局委员，省自为政，究碍定制，所裨实稀，是谓有官无法”。他认为政务处议行新政，“有议者必有行者，今矿路虽命大臣，尚无分秩；农商最为要政，未设专官；邮政尚领于洋员，工艺仍侪于末伎”，应将道府皆升为使，裁撤分守分巡道，各使之职掌与中央之部院相对应，“或专或兼亦视部，总督纠察焉而不节制。”[20]该建议立足固有官制，切中时弊，兼顾内外，易于推行新政。但此时清廷改革官制的意向尚不明朗，且戊戌维新之际提出改革官制的官员多受打击，变革政制的声音还相当微弱，难以产生效应。不过，此后司道体制改革与此如出一辙。
    预备立宪为外官改制提供了名正言顺之机，增设管理农工商矿和交通事务的机构成为议改外官制的热点，但是在设“司”与设“道”问题上纷见迭呈。1906年5月17日，《申报》消息称：某大臣条陈要政，“请增改官制，拟将各省巡抚一律改为总督，所有各分巡道一律裁去”，增设商务、劝农、邮便等十使司。[21]6月12日《时报》又报道：中国官制即将改革，外官拟添设“工商道”等六道和“输转司”等六司，“悉归地方长官统辖，全废知府、知县以外各官，所谓地方长官者即用向来之巡抚，其总督、将军等则转任内阁及各衙门”。[22]媒体纷纷报道官制改革的消息，但如何改革外官制，分歧较大，“尚未折衷一是”。[23]要因是各方自怀其意，权限难以协调分配。
    耐人寻味的是，此时有关商部拟裁商务局的传闻不胫而走，在政界掀起一阵波澜，使部院和督抚纠结的实业行政权由隐而显。1906年5月，媒体报道，商部拟在设有商会省郡，“将旧设之商务局一并裁撤”，[24]以整商权。此说空穴来风，未必无因。当时正热议改革官制，商部试图借机收回直省商政大权。该部认为，“各省商务局大半以道员为总办，而又未必熟悉商务”，拟派员接替此项局长，或将商务局总办改为商务使。[25]此议立即引起轩然大波，各省商务局惟恐既得利益受损，异常警觉。安庆商会动作最大，联名各业商董致电商部说：“皖商周蔽甲于各处，赖官主持渐有进步，安庆商会仍非官局维护不可，而官无局不能办事，皖局请暂缓裁。”商部见动议裁撤商务局震动较大，随即辟谣说：“各省商务局裁归商会，本部并无此议，该总理等遽信报章谣传，发电请暂缓裁，殊欠斟酌，仰即传谕各业董毋得轻信浮言”。[26]商部经此波折，不得不暂且收起整顿直省商权之心，以待时机。
    尽管裁局添官一时较难，但督抚衙署外局处所无节制膨胀所滋生的弊端已到非革不可的程度。媒体痛斥各局所总办、督办、会办等名目，“素餐尸位，不以为非，盛气相凌，各是其是”，[27]建议改官制定权限。御史史履晋上奏说，自举办新政以来，“此处加一捐，彼处增一税，非取之州县乎？今日设一局，明日设一所，非优给薪水乎？”亟宜“撤局所而专责成”。[27]该折发人深思，触动朝廷至深，但如何整改局所恰是外官改制的难题。1906年7月18日，《时报》建议改革官制以“裁各省之大官”和“改要差为实缺”为要端。[28]但究竟裁直省哪些“大官”，改哪些“要差”为实缺，则见仁见智。
    立场不同则态度互异。位高权重的两江总督周馥向刚归国的端方、戴鸿慈两位考政大臣建议：改官制既要统筹兼顾，又要注意轻重缓急，在财政困绌之际，“应先设治民之官”，兴学、振兴工商诸事“必须诱掖提倡”。[28]但他未明言如何添官管理工商诸事，似在提醒改革官制宜慎而又慎。张百熙则主张巡抚改为总督，下设七司，与主改官制的袁世凯和端方之意相同，[29]建议“裁府留道，升知县品级”。[30]另有人提议：每省设总督一人，总理一切，下设察吏、财政、刑政、兵政、提学、内务、外务、农工商八司，受制于总督而可自达于各部，俱裁盐、粮、兵备道，“以省繁冗而节经费”，如此一来，官制“划然整齐，事无不举矣”。[31]以此方案，直省农工商司既受总督节制，又可自达于京部，其精意在于使直省农工商诸事集权中央，又能广辟财源。
    考政大臣载泽的用心更为明确，密奏要在直省添设各司，集权中央。他站在朝廷的立场，忧虑道：“今日督抚之力，足以指挥属吏奔走。庶僚而论，其实权则内制于六部，外分于两司，朝命一下，拱手受约束惟谨，何者积威约之渐也。”建议朝廷，“今且议添设各司，责成州县，采中央集权之主义，行地方自治之制度。此制一立，疆寄益轻，但虑其威令之不行，不当复忧其事权之太重。目以中国幅员之广、户口之繁，伏莽潜滋，强邻环伺，非有亲信大臣以为镇抚，断难收长驾远驭之规。若禁防过密、督察过严，使内外稍有猜疑，恐非国家之福”，“自昔权奸窃柄，藩镇拥兵，皆在暗弱之朝，积衰之世，如果乾纲独揽，变法图强，断无魁柄下移之虑”。[32]（P6-7）载泽密奏主旨不仅与中央部院改制意愿相通，且洽通圣意。
    戴鸿慈、端方对比中外官制，权衡各方意见，于1906年8月25日提出官制改革的整体方案。他们明确指出，管理农工商和各项交通事务应设“司”而不宜设“道”。理由是：中国地方官制层级太多，除盐、粮、关、河诸道各有专责不必议裁外，“宜将守道及知府、直辖州两级悉行裁去，而以州县直辖于督抚”，实行省、州县、乡市三级之制，“庶几繁简得宜”。督抚之下置布政、按察、提学、民政、邮递诸司管理各项政务，其中，“民政司如日本之民政长官，监督全省州县及乡市之行政，察其举职与否、越权与否，而农工商一切劝励保护之策皆出焉”，邮递司管理各项交通事务。如此改制，不仅可减少行政层级，又能改变外官无辅佐官、“事多丛脞”的弊病，“为督抚者总其大纲，如挈裘而振领，全省自无不举之事”。[33]（P376-377）编制局随即根据端、戴所奏，出台了《拟定官制大纲》。[34]但该大纲能否被各方接受则充满变数。
    《拟定官制大纲》甫披露便引起时人热议，有人针对外官添改司道、归并局所的方案纷纷发抒意见。御史江春霖奏请改官制要豁除内外官兼差之弊，剑指内之大臣、各部司务和外省局差。[22]（P386）出使德国的大臣杨晟建议，各省督抚宜作为国务大臣，下设民政兼巡警、学政、军政、财政兼商务四司，“旧日司道悉应裁撤，并入四司”，令诸司分事而治，以收权限明确之效。[33]（P398-399）翰林院撰文李传元认为改革官制宜先裁冗员，缓设新官，提出外省各司应以藩、学、臬三司兼领，“所有各司即可缓设”。[33]（P411）江西道监察御史叶芾棠以“款不易筹”为由，反对添设八司，希望藩、学、臬三司不变，“其余各司之事，可设为局，分隶于各司道，则事举而所费亦省。”[33]（P447）由上可见，裁撤农工商矿等局，添司管理农工商或交通事务虽然是改制的方向，但是阻力不容小觑。