在清一代，官吏的铨选和除授例归中央，为吏部之责，然而，总督与巡抚作为地方一级的最高长官亦参予铨政。他们以保举和题补的形式，向朝廷荐举人才，升调属吏。因而，清代的地方官有相当一部分是由督抚选用的。这是清代文官制度发展过程中的产物，也是清代官僚制度的一个特征。
    督抚管辖的属吏，除藩臬二司外，主要为道府以下的中下级官员，即从正四品至未入流，除道员而外，他们分别隶属府、州、县三级衙门中，由正印官、佐贰官和教职人员组成。有人作过统计，清代官员的总数，“京省大小之职，不啻二万有奇”，[①]而督抚所辖的地方官约占60%，其中州县一级的官员约有九千余人。[②]州县官当属于督抚有权选用的一级官员，即便督抚只掌握这部分人中三分之一的题补权，其铨选权限亦相当可观。本文拟从铨选制度入手，通过督抚对地方官的选用，探讨其在国家机器运转过程中的职能和作用，以再现清代官僚政治的一个方面。不当之处，祈望指正。
    一
    清代督抚参予选官的最初形式是保举。即督抚以保人的身分，向朝廷荐举某人出任某官。
    众所周知，这种以保举选官的方式并非清代独创，自秦汉以来，历代间行，只是到了清代，逐渐制度化，且于“科举取士之外，荐举一途，得人称盛”。[③]
    自顺治初年，清朝便开始实行保举制。其时，满族统治者入关伊始，急需各方面的统治人才，科举考试远远无法满足其求贤若渴的局面。于是，“首广罗贤才”，“乃诏廷臣各举所知。”[④]督抚作为朝廷大臣由此取得保举官员的权力与资格。当时，保人只须向朝廷题名、并被保人的履历，至于才品如何，社会地位与身分怎样，则无须过多考虑。但由于立法过宽，出现了滥举的现象，且所举多明季旧吏，不得肥遁隐逸之名士，清廷遂定保举连坐之法。规定，得人者赏，举人不当者，受连坐处分。可见，最初的保举还比较混乱，实行保举的目的主要在于收揽人心，解决由科举取士得人不足的矛盾。
    由督抚保举属员，并形成制度，始于顺治末年。据《清史稿》记载：“自顺治十八年，停差巡按，乃定各省巡抚荐举方面有司、佐贰、教官员额。”[⑤]总督则与巡抚类同。保举的范围被限定在所辖府州县三级衙门的正印、佐杂和教职人员内。初制，督抚两年荐举一次，于升迁离任时再举一次，旋即，令督抚每年一荐举。所举员额，大省不得超过十人，小省限三四人。而后，又改一年一举为两年一举。由此，督抚保举属员与三年一次的大计卓异并行，成为常制。所谓“盖荐举之典，外行卓异保荐，内兴京察，相辅而行。”[⑥]此外，由知县行取科道，亦少不得督抚保举。
    当时，督抚以荐举人才为职守，奉行不殆。如康熙二十一年，以廉能第一闻名的直隶巡抚于成龙在迁两江总督前，一次保举直隶守道董秉忠、通州知州于成龙、南路通判陈大栋、柏乡知县邵嗣尧、阜成知县王燮、高阳知县孙宏业、霸州州判卫济贤七人。适逢江宁知府缺出，奉诏命以通州知州于成龙升补。[⑦]
    除了这种按例举行的常举之外，皇帝还经常颁发谕旨，命督抚“特举”。如顺治“十二年，以直隶保定、河间，江南江宁、淮、扬、苏、松、常、镇，浙江杭、嘉、湖、绍等三十府地方紧要，诏京外堂官、督、抚各举一人备简，不次擢用。”[⑧]又如，康熙四十年十月，谕令内阁移文总督郭琇、张鹏翮、桑额、华显，巡抚彭鹏、李光地、噶礼、徐潮等保举属吏，曰：“凡伊等所属道员以下、知县以上官员，有实心惠爱民生居官清廉者，虽有诖误降罚，俱不必论，著各具折开送内阁。其别省官员内有伊等所灼知者，即越省亦著列名奏闻。”[⑨]这种临时赋命的特举，被时人称为，“此又择人而畀以荐举之权者。”[⑩]
    雍正、乾隆以后，由督抚保举所属地方官更为皇帝所提倡，所谓“世宗御极，屡诏京外大臣荐举道、府、同、通、州、县”，敕总督保举三员，巡抚保举二员。“乾隆间，历行保荐之法，司道、郡守，多由此选。”[(11)]而且，有明举和密举之别。明举，是督抚以题本的形式保举属员，通过各级行政衙门上达皇帝。密举，则是督抚亲书密折直接具奏皇帝。
    雍正时，随着密折制度的广泛推行，督抚密举更加普遍。雍正皇帝常常指示他所信任的官员用密折保举或题补官员。如雍正元年三月，他谕令赴任湖广总督的杨宗仁说：“湖南湖北两省属员内，……如遇有为有守贤能之员，即行越格保题。”“其守令中，或有人地不相宜者，因材器使，更繁调简，原属善举，径具密折奏请，朕即饬部准行。”[(12)]在雍正皇帝的倡导下，督抚凡遇越级升署，隔省题官，武职调文职等情况，均使用密折。正如广东巡抚杨文乾所说：“臣所有一二深知之员与例不合，已经另折密奏。”[(13)]足见，密举已经成为当时督抚保举属员的主要形式，几乎完全取代明举。但时隔未久，便因密举中挟私妄奏之事较多，复行明举，以明举与密举并用。当时，有人针对保举中所发生的各种舞弊事件，论奏此法不妥，而雍正却不以为然。他说：“朕近有旨，令尔（督抚）等将贤能之员预保送京引见，遇有人地相宜缺出，再密折奏请，此事最善。”[(14)]所以，“时明荐密保，更进迭用。”[(15)]乾隆即位以后，仍然沿用此制。乾隆二年，以道府要职，令督抚藩臬各密举一二人，次年又命露章明荐。