三
    清代重视保举制，并将督抚题补纳入地方官吏的铨选系统，从而给清代的封建官僚制度带来新的生机，这是不容置疑的。然而，保举制与题补制，从根本上说仍然属于封建官僚政治的组成部分，所以，它不可避免地要产生官僚政治的流弊。而对地方官选举具有重要影响的督抚题补制，弊病更多。
    首先是督抚题缺选员条例不能如制实行。
    清代对地方官升迁的条件规定得十分明确，一要俸满三年或五年，二要参罚案件不超过十件。看起来要求似乎并不高，但实际上，“州县升调各缺，难得合例人员。”对此，早在乾隆初年，即条例制定未久，便有不少言官和督抚纷纷上疏陈情，要求放宽地方官升迁标准，声称官员题补难以如例执行。当时，各省地方官的普遍状况是，“俸满者，才非干练，干练者历俸未久。”于是，各省督抚多就州县由简调繁，请“不拘三年俸满之例。”
    乾隆皇帝鉴于要缺不得其人，原议年限又扦格难行的现状，于十四年十一月命大学士、九卿等会议商讨。经过朝廷大臣们的讨论，得到这样的答复：“各省三年准调、五年准升之例，应照旧办理。至员缺果系紧要，非干员不能胜任，而年例不符者，准该督抚将实在相需之处详悉声明，专折奏闻。”[(49)]此项决议，虽说意在维护原定的题补条例，升调官员之历俸年限“应照旧办理”。但是，由于准许督抚遇紧要员缺，可以以人地相需为由专折奏请，便给原有的题缺条例打开了缺口。而后，督抚在升调属员时，多以“年例未符”专折疏奏，相率成风。据《宫中档乾隆朝奏折》记载：在乾隆四十四年三月这一个月中，各省督抚有关题缺的奏折约有13件，其中，因历俸未满五年奏请升署、历俸未满三年奏请调署的专折，就有6件。此外，还有一件是将部选缺题请以试用候补人员补用。[(50)]由此可见，由督抚题请升调的地方官，能够符合原定历俸年限的还不到50%。
    除历俸年限的问题，“难得合例之员”外，还因为地方官中被参罚之人过多。嘉庆年间，曾任福建巡抚的汪志伊在其《敬陈吏治三事疏》中分析了福建省地方官的状况。据他统计，“闽省知县一缺，共六十二缺，除降革离任外，现在以钱粮处分应停升转及命盗盐课杂项处分在十案以上者，共三十九员；其甫经到任历俸未满者十三员；又部选题补等项尚未到任者十员。”[(51)]三者加在一起，刚好是62员。也就是说，闽省通省知县官无一合例之员。而在这些未合例的人员当中，以受参罚者为最多。所以，汪志伊说：“往往出一应调应升之要缺，臣会同督臣及两司公同拣选，拟以守法才优、官声最著者升调。迨查核处分，辄以降级停升碍难办理”。[(52)]而在这些被参罚的官员当中，多半属于因公处分，如汪志伊所说，“地方疲难，民情犷悍，任事多而罹难亦多。”[(53)]所以，其中自然不乏才守兼优之人。然而，由于朝廷三令五申，“在十案以外，虽系能员，不准入于拣选”。“傥已逾十案，违例陈请，将该督抚请旨分别议处。”[(54)]这样，督抚遇属员出缺而又合例乏人的情况，便只能以“年例未符”、即历俸未满之员专折奏请。
    其次是督抚滥举滥题的现象十分严重。
    督抚取得题官择人的权力，便意味着他们可以把握地方官的政治生命和仕宦前程，特别是对州县一级而言。这种利害攸关的上下级关系，更助长了封建官僚政治中无法杜绝的钻营请托的弊病。
    早在康熙年间，督抚借保举之机，徇私舞弊。提拔私人之事就已屡见不鲜，康熙皇帝曾经在大学士议事时，揭穿某些督抚营私的伎俩。他训斥说：“更有督抚所欲扶持之人，每岁暗中助银，教彼掠取清名，不逾二三年，随行荐举，似此互相粉饰，钓誉沽名，实属不肖之极。”[(55)]然而，比起这种培值私人、沽名钓誉的行为，更为严重的问题是掩饰在其背后的行贿纳贿。当时，令举朝轰动的山西大县知县许晋贿调被参一案，行贿开银至一万数千两之多。类似的情况，各省皆有。雍正元年，出任湖广总督的杨宗仁上奏说：“臣查得从前湖广州县缺出，每多钻营委署，上司贪其贿赂，不计地方远近，任意批委，因受苞苴，曲为遮饰。”[(56)]更有甚者，是督抚在题缺作弊时往往不择手段，不计后果。比较典型的是，“以保题烟瘴边缺为名，俾得速于升迁，仍将其人委署近地，展转留滞，而本任竟属虚悬，是以紧要之缺转成闲旷之所。”虽经朝廷多次降旨申斥，也只是“州县正印官不敢仍蹈故辙，而同知、通判等员则闻尚有借委署他处之名，不到本任，延至数年俸满居然得以升迁者。”故而，雍正七年，皇帝颁诏严厉警告说：“此等弊端，甚有关系，嗣后著严行禁止。傥有应行署理之处，著该督抚就近差委，不得使属员巧为规避之计。傥有仍前营私作弊者，经朕查出，定将该督抚并本员一并从重议处。”[(57)]
    然而，尽管朝廷屡屡诫饬，督抚中一意孤行，滥题滥举的现象仍很严重。如乾隆年间，陕甘张掖县知县陶士麟告病，总督勒尔谨以崇信县知县陈澍奏请调补。然而，陈澍虽然有委署崇信县知县之名，却未曾到任，被吏部以违例驳回。[(58)]又如，贵州黎平府知府缺出，巡抚图思德亦因题缺与例不合被驳。按制，黎平府系苗疆要缺，例应督抚题补。但图思德先以历俸未满之普安州知州德永奏请升署，被吏部驳回、咨令另行拣补后，又以思州府知府高兆煌题调，而高兆煌仍系历俸未满之人。这其中固然有合例人员难寻的苦衷，但也不乏徇私作祟的隐情。
    督抚利用题缺之便、任意安插私人的现象，至清后期更为严重。在嘉庆初年，曾出现了督抚题缺，不经咨部，任意择人、高下其手的事件。五年，嘉庆皇帝再一次尖锐地指出：“朕闻近来，各省督抚于州县缺分，往往计其肥瘠，辗转调署，以致各州县多非本缺。其中为公事通融者亦所时有，而上司爱憎所属，为人择缺者居多，势必本缺署缺皆易生手，两有贻误，于吏治大有关系。此弊各省皆有，而广东尤甚。”[(59)]