随着保举选官制度化，保举制与官员的仕途联系得更加紧密，督抚在保举中的作用亦愈益突出。如康熙六年朝廷规定：生员、例监、吏员出身的官员，须经堂官、督抚保举，方许升京官及正印官。[(16)]又如，乾隆四年议准，“在外官员，如荐举卓异一次，及督抚指缺保题升用正印官一次者，准其以保举注册，与应升京官及外任正印官人员一同较俸，照常升转，不必复行保举。”[(17)]也就是说，在地方上，没有科举功名的下级官员，只有得到督抚的保举，才能改变出身的先天不足，出任京官和外任正印官。佐贰杂职人员，亦只有被举卓异，或被指缺保举者，才能取得升迁正印的资格。如果是以捐赀得官的官员，于到任三年仍无人保举，就将被视为劣员，随时可能被其上级或同僚奏参开缺休致。足见，能否被督抚保举，已经成为某些下级官僚在仕途上升迁的凭据，也是衡量其才守的标准。
    除了下级官员，保举对于其他有一定地位的中高级官员同样重要，同样与他们的仕宦生涯息息相关。康熙二十五年六月，吏部议补鸿胪寺卿员缺，拟以江南学道田雯升补。在讨论过程中，持赞同意见的大学士明珠所提理由便是：汉大学士皆云“田雯在江南作学道甚优，总督于成龙曾行保举。”[(18)]同年，知县行取科道，在三十六人中由康熙皇帝钦定二十人。按照常规，应按考试名次先后取用。但“郭琇系汤斌举荐者，居官实善。王焯系于成龙举者，居官亦善。”所以，虽名次不在二十名内，仍先于他人入选。[(19)]
    但被督抚保举的属员在整个地方官中实在是为数甚少，所谓“越次而选者，一省不过岁一人。”[(20)]所以，保举制在清代铨政中所产生的影响，远不如由督抚指缺题人的题补制。需要指出的是，保举制虽然通行整个清代，但自雍正以后，督抚保举贤能已与题缺选官紧密地结合在一起。
    二
    题缺选官，即题补制，是督抚参予铨政的主要方式。督抚于所辖地方官出缺后，以题本或奏折的形式，向朝廷题请由所属现任官员中择人补授。通常，地方官员出缺，有升署、调署、降职、革职、丁忧、病故、终养、告休等不同情况。凡属在外由督抚遴选各缺，如果是丁忧、病故人员，由督抚题咨开缺之日起，于一个月内题咨调补。如果是缘事议降、议革、升任、调任、终养、告休等官，由吏部于每月二十日截限时，行文知照各省，各省督抚以接到部文之日起，一个月内照例题咨调补。
    督抚题缺，在康熙年间即已出现。据《清实录》记载：康熙三十八年九月，“吏部议复吏科给事中马士芳疏言，楚粤黔蜀逼近苗穴，最称难治，请将四省中，如黎平、茶陵、东川、平越等界连苗地府州县员缺，令督抚于本省中拣选题补，应如所请”。[(21)]可以看出，这并非督抚题缺的开始，但督抚所掌握的题缺权限只限于个别地区。大约在康熙四十年以后，有关记载才逐渐多起来。如《起居注》载：康熙四十五年九月，“直隶巡抚赵弘燮题，三河县知县阎毅丁忧员缺请将知州孔毓璋调补，仍论其知州之俸升转。”[(22)]康熙五十三年，“川陕总督鄂海请以原任宁夏同知、今升云南永北府知府王全臣就近调补平凉府知府，宁夏同知员缺，请将乾州知州白讷补授。”[(23)]
    当时，督抚不仅有指缺题人的权力，而且题补本身也已形成一些定例。如康熙五十四年三月，湖广江夏县知县出缺，总督额伦特奏请以通山县知县金廷襄调补，被吏部以“查此缺非调补之缺”驳回，而额伦特也因“定例，凡以不应调补之缺具题调补者，将该督抚照徇庇例各降三级调用”，险些受到处分。[(24)]
    然而，作为一项制度来说，督抚题缺在康熙末年仍属草创阶段，而且，只限于个别省份和特殊的地区。所谓“调补旧例，原为江南、浙江等七省中钱粮难征之一百一十余县而设，又边远烟瘴地方必调补熟悉风土之员。”[(25)]
    雍正即位以后，出于巩固统治的需要，十分注意地方官的使用，在指示督抚肃清吏治的同时，也给予他们更多的权力。因而，在雍正初年，由督抚题咨升调之缺逐渐增多。如雍正元年议准，河南、河内、山东、江南各省内沿河之三十七“州县员缺，均令该督抚于本省现任州县内遴选调补，三年俸满保题升用。”[(26)]雍正二年又议准，江南、浙江、山东、广东省内，沿海之四十七“州县员缺，均令该督抚于本省内拣选调补，”[(27)]三年俸满，择优升转。除沿河、沿海地区外，陕甘等省也增设了题调缺。如雍正五年议准“陕西赤金、靖逆、柳沟，及安西、归德各厅卫所各官均作边俸升转，遇员缺，该督抚拣选具题调补。如在任五年，果能尽心供职，该督抚保题到日，即以应升之缺升用。”[(28)]可见，督抚选用地方官的权力虽在不断扩大，但题缺的范围仍被限定在部分省份的个别地区，未及全国。
    雍正六年，广西巡抚金鉷上疏奏请，将督抚题咨选员的题补制通行全国，得到命准。据乾隆朝的大臣们追述，“雍正六年，九卿议复广西巡抚金鉷条奏，将各省道府、同知、通判、州县各缺，分别冲繁疲难，除道府请旨补授，其同知以下，四项、三项相兼者，于现任属员内拣选调补。原恐初任之员贻误地方，是以分别办理”。[(29)]但各省督抚最初的“办理”，主要放在繁简缺的划定上。因“州县缺分四项自此始，”[(30)]而“从前所定繁简未确，奉旨令各省督抚详查据实具题。”[(31)]直到雍正九年，这项制度才得以确立和实施。
    据《大清会典事例》记载：雍正九年十二月“议准，除道府员缺系请旨补授，并沿海、沿河、苗疆、烟瘴，及一切应行题补、调补之缺，无论四项，或兼、或全、或专，及并非冲繁疲难，均令督抚遴选具题外。其同知、通判，知州、知县内，督抚册报冲繁疲难，四项、三项相兼者，令督抚于现任属员内拣选调补，二项、一项及并非冲繁疲难者，悉归月分铨选，于考试履历进呈时，将员缺注明，候旨简用。”[(32)]这里，清廷在对金鉷于雍正六年所提建议进行肯定并重申的同时，又就督抚题补的范围作了较明确的规定。其一，督抚所辖道府一级的官员，乃皇帝钦定之缺，不归督抚选用。其二，各直省、包括沿海、沿河、苗疆、烟瘴等边远特殊地区，督抚以往的题补权限不变，即“一切应行题补之缺，仍照旧例遵行。”[(33)]这不仅意味着，督抚在这些省份对州县一级官员的题补权限不变，即已定道府官员的遴选权亦遵守成规。如云南元江府等四府知府员缺，于雍正五年题准由督抚拣选题补，至是时仍归督抚选用。其三，除上述地区外，在那些尚未实行题补制的省份，地方官缺将分为繁缺、简缺，并以冲、繁、疲、难四项作为衡量繁简缺的标准，由督抚详查册报。繁缺也即要缺。四项兼者为“最要”；三项次之，为“要”；二项又次之，为“中”；一项为“简”，四项皆无为“最简”。督抚先就所属道府以下的同知、通判、知州、知县等缺分别四项，其中，被列为最要缺和要缺的四项缺、三项缺为督抚调补之缺，待出缺后，由督抚于现任属员中奏请调补。其余二项缺、一项缺，以及并非冲繁疲难之最简缺，悉归部选，由每月大选或急选的月选官中产生。由此，地方官的选用大体分为三部分进行，即请旨简授、吏部月选和督抚题补。所谓“所出之缺，有应在外题调、及请旨简放、归部铨选之不同。”[(34)]督抚则掌握了州县一级官员择优、择要的决定权。