但上述选官权限的划分，只是原则性的规定，往往会被各省因时因地奏准的特例而改变。如“乾隆三十七年定，道府各缺，如原系请旨简放及部选之缺者，俱不准改为在外题调。至原系部选之缺，或因地方情形今昔不同，令该督抚随时具题，准其改为请旨简补注册。”[(35)]道府员缺的选用，自乾隆元年即分权予吏部，议准冲繁疲难四项、三项缺仍为请旨缺，二项、一项缺归于吏部月分铨选。在进入乾隆中期以后，督抚便取得了根据地方情形变化，对部选之道府缺奏请改动的权力。而且，督抚所掌握的道府题缺，已由苗疆、沿海、烟瘴之省份扩大到其它各省。如乾隆二十九年，安西府知府改为题缺。[(36)]乾隆三十三年，淮徐道“令该督拣选谙练河务者具题引见补授。”[(37)]可见，督抚题补的权限在不断地扩大，至乾隆中后期，大多省份的督抚，逐渐取得了对道府一级官员的题补权。如嘉庆十年，皇帝在上谕中称：“各省道府员缺，除请旨简放外，其由部铨选及在外题调皆有定制。”[(38)]
    而督抚题补的范围，还远不止道府及其以下的正印官，各省的佐贰杂职及教职的遴选和试用，清廷也一并交予了督抚。雍正七年三月，广东总督孔毓珣疏请将琼山县县丞移驻海口，雍正皇帝当即命准，并颁旨说：“各省佐贰微员，有地方执掌紧要者，亦有新设新移正需料理者，必须于众员中拣选才具稍优熟练事务之人方可胜任。著各省督抚将佐贰紧要之缺查明具奏，交与该部注册，遇有缺出，该督抚拣选题请调补。如本省乏员，或将别省见任之员题补，或请旨拣选，永著为例。”[(39)]雍正皇帝不仅以谕旨的形式，将各省佐贰要缺的题补权交与督抚，而且下令“永著为例”，不得更改。雍正十年，又进一步规定，应升知县之佐贰官员，由吏部按俸次最深，任内无参罚案件者截取后，交由督抚察验，选出年力才能可胜民牧之人，出具考语，给咨赴部，与月选官一同考试升选。[(40)]
    当然，清廷对督抚题缺是有严格控制的，并有法令制约。从官员选用的去向看，督抚题缺主要是本省，但也有京官和外省官。出任京官之途，在乾隆朝之前主要是知县行取科道，带有保举的性质。出任外省官则多为要缺而又乏人之地。通常是外省督抚以需员奏准朝廷后，本省督抚奉旨拣选题补。如雍正九年正月，“甘肃巡抚许容疏言，甘肃省地方员缺冲要居多，且办理军需，俱须干员，请于直隶、山东、河南、山西四省见任同知、通判、州县内，令该督抚各拣发才具优长、办事勤敏者五员，咨送来甘，委办差使，遇有要缺，即行题补。得旨，著照所请行。山东见有赈恤之事，正须干员经理，不必拣选咨送。”[(41)]也就是说，督抚题补外省员缺，必须得到朝廷的命准。题补的主要权限在本省。
    就本省题缺而言，可分为升补和调补两项。升补，是指地方官出缺后，督抚由低于此缺的官员中择人补授。调补，则是同一级官员的横向调动，多为由简调繁，亦带有升迁的性质。但无论升补还是调补，被题之地方官都须具备一定的条件，主要有两项，一是须待俸满，地方官升补须历俸五年，调补须历俸三年；二是不得有参罚案件。乾隆元年议准，凡题升题调人员有降级降职、革职留任、及承追督催停升征收之案者，一律不准保题。由于官员们很难达到此标准，乾隆中期不得不为此项规定进行修改，定为地方官于任内有参罚案件在十项以上者，不准督抚保题。
    此外，督抚在题缺时，还有一些必须注意的事项。如督抚将官员奏请升补，只准以应升之职题补，不准越级保题。又如“知县题调要缺，准以奉旨前往、及曾任实缺候补，并进士即用人员酌量请补，其劳绩保举、初任候补人员，概不准请补。”再如，“首府首县缺出，于通省正途人员内拣选。”[(42)]而且，当地方官出缺之后，督抚还要依照题升、题调的先后序次具折保题。通常是，“应题缺出，先尽候补人员题补，无人，以应升人员题升，再无人，于现任人员内拣选调补。”
    总之，在雍乾年间，随着清朝封建专制统治的日趋巩固，官僚政治制度亦日趋完备。由督抚指缺题人的题补制，便作为清代官吏铨选制度的重要组成部分被确立下来。它虽然是以吏部铨选的补充形式出现的，但其意义与作用却不容忽视。
    自明代以来，随着科举制度的发展，功名特权完全渗透到职官选举中，进士几乎占据了中高级官员及下级官员中繁缺、要缺的全部或大部。明万历年间，为了杜绝铨选官吏中的行贿请托恶习，吏部尚书孙丕扬等又创立了掣签法，即官吏候选人以掣签定其任职的地区，而有资格参加掣签的，只能是进士和经过考选的举、贡、监的前三名。这样，便把偏重功名的取士方法，又放到铨选过程中，并增加了平等竞争的原则。但如此一来，不仅非进士出身者被排斥在外，连进士中的杰出人才也很可能被埋没在这听天由命的掣签中。
    清代的铨选制度，则完全承袭了掣签法，所谓“今乃以掣签为典要，非特初授掣签，候补亦掣签，推升亦掣签”，[(44)]官吏的命运完全由掣签而定，以致于埋没人才的现象屡见不鲜。对此，有识之人于顺治年间就疏陈其弊，康熙初年，“各省督抚郎廷佐等纷纷入告，不约而同，”亦就掣签铨选提出了异议。[(45)]
    所以，雍正确立督抚题缺的外补制，可以说是清代官僚政治在其发展过程中的一次自我调节，也是对传统铨选制度的一次重要改革。这是其一。
    其二，外补制，或者说题补制的最大特点，是把各省道府以下官员的要缺、繁缺，完全交由熟悉地方事务的督抚控制和掌握。因而，当这些官缺空出之后，督抚便可将本省现任简缺中经验丰富、阅历较深的同级官员横向调补，由此产生的简缺空位，再由没有实际经验的月选官补授。在这一过程中，“分发截取，则选繁缺由长官定之。”[(46)]督抚不仅掌握了繁缺、要缺的择人选员，而且督抚拣选的标准，也偏重于官员的才干。如乾隆四十四年，直隶省三河县知县因病解任，总督周元理即奏请以监生捐纳知县的姚迈德调补，理由为姚迈德干练有为，堪胜此要缺。而姚迈德所出之缺，仍请以监生捐纳县丞的赵廷升补。[(47)]足见总督周元理选官，并不重科举功名。
    总而言之，督抚题缺在一定程度上扭转了以往以功名出身取人的弊端，使选官的重点转向了官员的实际才能和为官经验，官员的选拔，不再为循资迁转的旧习所束缚。而督抚不仅可以借题缺之机对通省官员进行个别的调整，以达到“人地相宜”的用官准则，同时也可将饶有才干之员荐于朝廷。雍正年间的李卫、田文镜，乾隆年间的杨景素、李世杰等，以佐杂埌跻开府，成为政绩卓著的封疆大吏，无疑是改革铨政，贯彻题补与保举制的结果。而正因如此，督抚题补制始终为清朝统治者所倡导，终清一代未被废黜。乾隆皇帝在其晚年曾经说过：“各省督抚奏请调补升署人员，有与例不符，经吏部议驳者，朕或因其人地实在相需，特降旨仍如该督抚所请行。”[(48)]