嘉庆七年，广东督抚吉庆与瑚图礼又因题请“将海阳、潮阳、揭阳、饶平等县四缺，不拘年限拣员调署。”被皇帝指斥为“殊属非是”。谕曰：“若如吉庆等所奏，遇有海阳等四县缺出，辄将年限未符人员保题调署，纷更旧制，又安用吏部为耶？且各省州县皆有要缺，傥俱照粤省纷纷陈请，是各州县升迁调补，督抚皆可任情更易，适足开倖进之阶。吉庆、瑚图礼所奏不可行，并著传旨申饬。”[（60）]对于督抚题缺违制的后果和实质，嘉庆皇帝的认识不可为不深刻。这不仅关系到地方吏治能否澄清的问题，而且隐含着中央集权与地方分权的矛盾。
    但督抚滥题滥委的现象，并未因此而收敛。道光年间，皇帝又就州县正印官不得滥委佐杂人员署理，多次发布谕令。如道光二年谕曰：“向来督抚以佐杂委署正印，止于季报册内声明，并不专咨报部，办理未为周备。嗣后各督抚如有必须将佐杂委署州县者，即将委署缘由详细声叙，随时专咨报部，以凭查核。其有违例调署委署者，除不准行外，仍将该督抚奏请议处。”[（61）]道光三十年又谕曰：州县官“近日纷纷调署，虽云为缺择人，恐其不免为人择缺。一存调剂之见，便闻奔竞之风。此种积习，于地方大有关系，至佐杂微员，遽令署理正印，尤易贻误地方。著各直省督抚力加整顿，破除积习。……其有实在人地相需，必须调署委署者，务宜各按定例，秉公办理，毋稍瞻徇，以杜夤缘而肃吏治。”[(62)]可见，督抚心存玩易，任意保题私人的现象，始终没能杜绝。
    督抚滥题，却屡禁不止。其原因从根本上说，仍是官僚政治的弊病。嘉庆皇帝说过这样的话：“向来外省督抚往往因州县员缺紧要，将与例未符人员专折奏请升调。有发交部议，经部臣照例指驳、而朕仍准所请，并将该督抚处分宽免者。亦有不交部议，当即降旨准行者。此朕随时斟酌，并非著为成例。”[(63)]然而，人治的随意性，必然冲淡了法制的严肃性。这些在皇帝看来“非著为成例”的例子，便成了督抚们的可援之例，违例题缺，形成故套。“明知部议必驳，部驳之后仍可邀准，而一经恩准，处分亦无不宽免。”[(64)]在封建官僚制度下，人治永远大于法制。
    其三，督抚于题缺择员时重才轻守，致贪酷者多得升迁。
    御史贾允升在其《请除外省积弊六事疏》中，讲到各省遴选官吏的弊症。他说：“上司保题考语，或云才情练达，或云办事勤能，往往声名平常之人，亦滥登荐牍。甚有甫经送部引见，而所属百姓亦来京控告”。[(65)]形成这种局面，大致缘于三种情况：一是某些督抚因簋簠不饬、婪索纳贿，转而为人曲饰通融，致庸才劣员得以跻入高位。二是，两耳不聪，玩忽职守，为属员的表象所迷惑。三是，相当一部分督抚在择人时存在着严重的重才轻守思想。
    按例，凡督抚所属题缺，皆为冲繁疲难兼三兼四之繁缺、要缺，理当自简缺中推举，拔擢于练有为之人，督抚首先考虑的也当是堪胜其任的官吏。但封建官僚中，虽不乏练达的能吏，却不多德才兼备之人，这就难免造成督抚在题缺时的顾此失彼，以致于升调官僚中被参劾者大有人在。如顺治二十年，川陕总督金砺所荐布政使黄纪、兴屯道佥事白士麟，“旋被巡按陕西御史王继文特参贪污，赃私累累。”[(66)]金砺被奉旨罚俸。同时，又有偏沅巡抚袁廊荐举永兴知县周浑。然而，荐牍甫上，便有士民执词赴诉，以致袁廓不得不始荐继参，具题检举周浑，发其“纵蠹”等事。其事皆发生在顺治诏令督抚荐举属员之始。
    而后，康熙年间，随着保举制的盛行，某些督抚的择人权限发展到题缺选官，可以就所属州县官中廉能并著者破格请调。然而，督抚中“有秉公而调者，即有徇私而调者。”凡假公济私者，“皆借整治地方为名，简拔贤能为说。既不拘历俸之深浅，复不论参罚之有无，巧为朦胧，意成捷径。”[(67)]一经选用，即刻败露。比较典型的，有山东历城县知县管承宠、江西南昌县知县王廷对等，均在由简调繁后，或以贪污索贿革职，或以亏空钱粮被参。[(68)]
    雍正以后，特别是乾隆年间，在被督抚题调升补的官员中，因贪酷、亏空被参革的案例更是屡见不鲜。尤其是仓储亏空案。如乾隆五十一年，浙江学政窦光鼐疏参浙省十一府七十余州县，多有钱粮亏空之情。浙江为钱粮征收重地，而作为州县繁简缺的划分，首先是根据钱粮之多寡而定。所以，就地区而言，华中、华南各省几乎都是繁缺。浙江正是繁缺最多的省份之一。窦光鼐还特别指出，嘉兴府属之永嘉、海盐二县、温州府之平阳县亏空尤多，三县缺额逾三十万余。其中，平阳县知县黄梅为弥补亏空，肆行借谷派捐等侵渔之事，“以小民之脂膏，肥其欲壑，婪索不下二十余万”。[(69)]可见，在这些出任要缺的能吏中，贪墨者远远多于廉洁者。
    综言之，督抚作为一省的最高长官，不仅负有察吏之责，而且具有题缺择人的权力，由此决定了督抚与地方吏治的关系非浅。清人有过这样的评论，“督抚之贤否，视其所举而了如矣。”“吏治不清皆由举劾不当”。雍正皇帝也认为：“遴选属僚之贤能者，委任得宜，则振纲饬纪。”[(70)]因而，研究清代地方吏治，便必须注重督抚的选官职能与作用。
    注释：
    ①《清经世文编》卷17，吏政三，储方庆《铨政》。
    ②据《清史稿·职官志》统计。
    ③ ⑤《清史稿》卷109。
    ④ ⑥ ⑩ (15)王庆云：《石渠余纪》卷1，纪荐举。