20世纪60年代后期，美国媒体曝光了中央情报局（CIA）通过资助等手段，长期渗入美国国内学生组织与国际青年运动中的丑闻。此事成为继“猪湾丑闻”之后中情局面临的最大政治危机。风波高潮中，《华盛顿邮报》著名专栏作家沃尔特·平卡斯撰文，回顾了自己受中情局资助参加国际青年会议的经历。在他看来，无论是1959年在维也纳举办的“青年节”，1960年夏在阿克拉（Accra）举行的“国际青年会议”，还是1961年印度发起的青年政治集会，都在事实上成为两种思想、两种意识形态激烈交锋的战场。同样一目了然的是，双方拼命争夺的“战利品”是一个特殊群体--第三世界的潜在领袖。“参会的是大量来自亚非拉的青年和学生，他们在未来注定会在各自国家扮演重要的政治角色”①。
    事实上，自冷战肇始，美国政府就启动了旨在争取和赢得第三世界潜在领袖的心理战和宣传战，中情局的活动不过是根枝庞大的“青年领袖项目”②的一部分。肯尼迪和约翰逊执政时期美国政府完成了该项目的机构和制度建设，并形成了完整明确的针对第三世界的“青年政策”③。
    二战结束后，美苏之间的矛盾与冲突日趋激烈。无论是“杜鲁门主义”还是被视为美国冷战战略指南的“国家安全委员会第68号文件”，都明确将冷战界定为“两种敌对意识形态的冲突，即共产主义与自由”④。美国心理战部门出于国内政治和反击共产主义的双重需要，往往夸大所谓“共产主义威胁”。它们不断强调“共产主义已经在意识形态领域进行了35年的努力，对贫困群众有着巨大的吸引力”⑤；虽然美国已经加强了宣传活动的规模，“但共产主义集团的宣传活动仍然数倍于我们”⑥。随着冷战的地域性扩展，美国对共产主义国家在欠发达地区“野心勃勃的宣传与文化活动”充满警惕，担心共产主义国家会利用当地人普遍的不满情绪，煽动推翻美国支持下的“友好政权”⑦。
    在冷战逐渐向第三世界扩展的过程中，青年群体本身具有的一些特质使其成为美国冷战政策制定者关注的焦点。首先，从年龄阶段来看，在某种程度上，“青年决定着历史的进程”。第三世界国家未来的领袖必定会从青年中产生，“特别是对于亚非新兴国家来说，青年代表着向恶或向善的巨大潜在力量。美国与这些国家的未来关系将在很大程度上由这些领袖的态度来决定”⑧。其次，从性格特征上看，青年人有理想主义、不成熟、激进、缺乏经验、鲁莽、好斗、好奇心强，对自己生活的政治、经济和社会环境有不满足感等共同点，这使其“极易受共产主义操纵”⑨。最后，第三世界特殊的政治和社会现实，赋予青年问题以紧迫性和重要性。第三世界新成立的国家大多是西方国家的前殖民地，政治体系尚不成熟，具有领袖潜质的人员缺乏，政权经常变更。这就使得，一方面，许多国家现任和未来的领袖都非常年轻，如坦噶尼喀外长奥斯卡·坎伯纳（Oscar Kambona）、中非共和国总统大卫·达科（David Dacko）和刚果共和国第一任总理卢蒙巴。为了保证这些国家的政治稳定和社会发展，美国“有必要向潜在的青年领袖灌输正确的知识和观念”。另一方面，在当时的国际关系格局中，为争取外交主动性，避免突发政治危机引发外交困难，美国又必须“不能仅与那些执政但通常短命的政府打交道，还要渗透并寻求影响将会产生新的领袖和‘下一届政府’的社会阶层”⑩。此外，一些国家个案也给予美国政府更多的启示。如时任副总统的尼克松在考察东南亚国家后认为：由于特殊的历史和传统，在东南亚新独立国家中，知识青年通常有着与其人数极不成比例的影响力。（11）换言之，将美国的政治外交努力放在青年群体身上，会比关注其他社会群体得到更多的回报。
    应该说，艾森豪威尔执政时期，特别是其执政末期，随着越来越多的第三世界国家赢得独立并成为有影响力的政治力量，美国政府已经给予第三世界国家的青年领袖以较多关注。在美国国务院“人员交流项目”的支持下，远东地区的学生领袖、青年劳工领袖、农业领域的青年领袖大批受邀访美。国务院的“国际教育交流项目”中，也有一个专用于劳工、政府与法律界青年领袖的特别计划。（12）上述项目的目的是让这些青年领袖亲身体验美国社会，感受不同社会间的差异，进而把美国的经验学以致用；在更理想的情况下，他们可以借助自身影响力，引导海外公众舆论。（13）此外，负责海外宣传活动的美国新闻署通过出版发行新闻公告、小册子、宣传单，组织各种展览、电影、广播和文化活动，开办信息中心，举行图书展览会和图书翻译项目等，向各国青年领袖施加影响。其目的是“反击共产主义导向的宣传活动”，促使这些青年所在国家与“自由世界”（14）结成更为合作和紧密的联盟。（15）美国中央情报局也毫无疑问地参与其中。如前所述，中情局通过提供有关社会主义国家在第三世界进行活动的情报，通过渗入国内外的学生组织和国际青年活动，为争取第三世界青年起到了重要作用。
    然而，艾森豪威尔政府并没有完成“青年领袖项目”的系统构建。其一，没有确立国家层面统一的“青年政策”，即有关目标群体、使用手段和政策目标等的详细规划；其二，没有统一的执行机构，缺少部门间的协调与合作。艾森豪威尔执政时期，虽然在国家安全委员会下设“行动协调委员会”（16），全面负责心理战的设计、实施与协作，但在青年问题上没有很好的体现。此外，这一时期美国“青年领袖项目”的重点仍在苏东国家和所谓“自由世界”国家，（17）对亚非拉第三世界国家的青年没有充分重视。
    肯尼迪即任初期，美国政府在心理战层面强化了对第三世界的外交活动，但未把注意力即刻转向青年群体。曾在艾森豪威尔政府任职的官员在回顾美国对第三世界政策时，普遍认为政府的努力不够。如中情局局长艾伦·杜勒斯在其致斯普拉格委员会（18）的建议报告中强调，“我们应当增强识别新成立国家潜在青年领袖的努力，鼓励其进步，并确保其忠诚于西方观念”。（19）国务院的小肯尼思·杨向时任总统国家安全事务副特别助理的罗斯托提供政策建议时认为：美国应该“推敲出一整套的新理念和新手段，用于催生、武装并支持这些过渡社会中的第二、三代领导者及有才干者”（20）。