清代中央对边疆民族地区的经营比以往历史时期更为深入和广泛，云贵地区社会环境也相应发生了重大变化。促成这一变化的背景主要有：一是随着行政、军事控制加强，王朝治边思想和政治举措在边疆地区逐渐深刻化；二是规模性移民及开发，使边疆地区总体上呈现出人口增长和农业发展局面；三是以矿业为主的生产与贸易活动，以新的经济增长模式带动了边疆地区的深入开发，并形成有利于全国市场的自然资源商品化结构。
    检讨以上历史过程的发生，从根本上看，都脱离不开制度变革这一重要背景，突出的表现是清代前中期对云贵地区的行政制度建立和改土归流等政治治理。尽管存在着局部地区不尽一致的变化状况，但在政治、经济过程等综合影响下，云贵地区获得了长足开发，充分显现出中央与地方行政关系调整对边疆地区治理的重要性。国内外在对清代云贵两省地方行政、疆域调整、改土归流等政治过程的研究，最具代表的是方国瑜、龚荫等人的成果，他们的主要贡献在于通过严谨和翔实的史料爬疏，整理出比较系统的上述政治活动的空间分布和变化。①而在有关这些政治活动、制度职能和行政意图及背景分析上，大林太良、真水康树、施坚雅等亦有过重要讨论，②特别是真水康树，对清代前期的地方行政制度变化原因作了深刻论述，堪称经典。但是以上先行研究出发点和所依据的史料几乎都是中央王朝自上而下的审视，对地方实态，特别是制度在地域社会现实构建问题缺乏细致研究③。近年来整体史观和地域社会史研究勃兴，目的之一就是复原区域历史进程的整体面貌，视角更为全面和向下，本文基于此展开论述。
    一、地方行政调整
    清初针对云贵地区政治复杂局面，中央采取招抚土司，分化农民义军政策，“凡未经归顺，今来投诚者，开具原管地方部落，准于照旧袭封。有擒执叛逆来献者，仍厚加升赏。已归顺土司官，曾立功绩及未经授职者，该督抚按官通察具奏，论功升授。”④顺治十六年(1659年)，清军抵云南府城，“招抚流民，安插蛮庶”，“遂设院、司、道等衙门”，初步建立起中央控制的行政体系。⑤康雍两朝云南前明卫、所逐渐改并为府、州、县等行政建制，尽管在山区多设汛，分置塘、哨、关、卡，但在全省主要经济区的国家行政管理色彩愈来愈明显，表明中央对云南高原的统治发展到一个新的高度。
    雍正时期云南布政司领府二十三、直隶同知一、州三十一、土府、州各一，主要统治重心区域的行政设置基本沿袭前明，但在边缘区域，土司、土官的建制数目比明代明显减少。云南内地地区的中庆、曲靖、大理、楚雄、乌蒙、临安等，“自元迄近代之建置，无多改易”，而边地区丽江、北胜、永昌、顺宁、景东、元江、车里、临(安)广(南)等部分政区变动较多，反映了“政权逐渐巩固之过程”。⑥康熙六年(1667年)至嘉庆二十四年(1819年)间，云南地区有16个府级行政单位发生建置变动，调整面达到雍正朝全省府级数的66.7％。⑦就疆域而言，变动较大的是在雍正四年、五年(1726、1727年)，原隶四川的东川、乌蒙和镇雄三府经改土归流后分别划入云南(六年〈1728年〉镇雄降府为州，隶乌蒙府；九年〈1731年〉乌蒙改名昭通)，基本奠定了现代滇东北行政区划格局。⑧到嘉庆年间云南共领府十四、直隶州四、直隶厅四。
    清初贵州因袭前明，领有十府。嘉庆朝以前贵州政区和疆域主要变动，一是将卫、所改归、设为府、州、县，加强和扩大布政司管理体系，这主要发生于康熙年间，绝大多数卫所被归并于布政司体系。⑨范承勳《改设州县疏》有言：
    兹据详报称：查黔省卫所，康熙十一年间已将清平等五卫改县，安庄卫改州。现今尚存十五卫十所，其间有专城者，有府、州同城者，有与州、县犬牙相错者，军丁耕田纳量与民无异。所当分晰，裁并改设，如偏侨卫在镇远一府两县之间，查施秉县民粮稀少，将偏侨卫裁并施秉县，仍属镇远府管辖；……兴隆卫地错黄平，应将兴隆卫裁并黄平州，移州于卫治管理，驿站仍属平越府管辖；……(新添卫)附近贵定县田赋无多，应将新添卫裁并贵定县，移县于卫治管理，……。⑩
    二是省界的调整，由于前明贵州设省主要出于控驭西南的军事目的，“滇无黔则扼其吭，蜀无黔则掣其肘”，(11)几百年来疆界与湖广、四川、广西和云南邻省犬牙相错，内部还存在着大量的插花地现象。(12)清初西南政治局面逐步稳定，疆界错乱的局面已不利于国家行政管理和地方社会经济的发展，而“黔处万山中，土不厚于西北，财不富于东南，而其地则在所必开”，(13)需要通过行政区划的调整来充实贵州地方实力。康熙二十二年(1683年)，割湖广镇远、偏桥二卫归黔，雍正五年(1727年)改湖广玉屏、清溪、天柱、开泰、锦屏五县归贵州；雍正七年(14)(1729年)又将四川遵义府改隶贵州，(15)在政治和经济上增强贵州实力，“新收四川割归遵义一府五州县”户口30 884户，此数几占贵州雍正十年(1732年)新增户口69 518户的近一半。(16)康雍两朝对贵州省界的调整，基本奠定了现代贵州疆域范围。到嘉庆年间，贵州“共领府十二、直隶州一、直隶厅三”。(17)除上述调整外，康雍时代实行改土归流的云贵局部地区，也在地方行政和疆域方面发生深刻变化。在高原腹地的毕节地区，康熙四年(1665年)吴三桂平定水西，改设流官，置平远、大定、黔西三府，与同期设流的威宁府合称“水西四府”。(18)滇东北、滇西北和滇东南原土司地区也改流设府。值得注意的是，后来乾嘉年间云贵地区设置了一批直隶州、直隶厅，云南有广西、武定、镇沅、元江四直隶州和永北、景东、蒙化、腾越四直隶厅；贵州有平越一直隶州和仁怀、普安、松桃三直隶厅。这些直隶州厅在云南的设立，基本上全在滇西北、滇西南和滇东南等先前实行过改土归流或相对偏远地区，除腾越由州升为直隶厅外，其余均是降原府为直隶州厅，(19)据《清史稿·地理志》至清末云南直隶厅州大抵也是在以上地区设立。清雍正年间曾对我国行政制度进行了大幅度的改革，主要是将明代复式三、四级政区层次简化为省-府(直隶州、直隶厅)-县三级制。云南的特殊性就在于直隶州(厅)的设立多由降府而来，而一般直隶州(厅)应是从散州或属县升级而成的。(20)