清代雍正朝改土归流无论作为政治制度史，还是边疆民族史，都是一个重要问题，一直为学界所重视。就改土归流起因来说，学界的观点并未统一。关于雍正朝推行改土归流的原因，已有若干综述作了归纳。①由此可知学者的分析是从土司与朝廷两方面以及历史背景进行的。就历史背景而言，学者指出平定三藩之乱后清朝统治在加强、关注西南地区的控制。就土司来说，众口一词认为他们社会经济落后，割据一方，抢夺掳掠，为非不法；而朝廷一方则针对土司的不法与落后，采取措施以维护社会秩序、改变土司地区的落后，控制土司地区，加强中央集权，增加财政收入。
    这些论述应当说不同程度地反映了当时的实际情况，但是我们也看到由于受到社会形态进化理论的影响，首先将土司置于落后的方面；受肯定中央集权维护大一统传统的正统论的影响，又将土司置于地方与分权的方面；在史料方面则多相信基于清朝立场而形成的文献，未能充分进行史料批判，不自觉地相信官方立场史料大量对土司的负面记载。如果从今天社会历史理论、民族政治理论讨论提出的问题出发，我们会看到，以往有关改土归流的研究存在着上述问题，需要重新思考，从更客观、公正的立场进行研究。
    其实这还是在方法论和叙事逻辑方面的讨论，如果我们深入分析雍正初的历史，充分占有资料分析改土归流的细节，则会发现，以往的研究受到理论思维的束缚与史料占有的制约，与历史的“真实”还存在一定的距离。笔者试图对改土归流的原因重新探讨，以就教于方家。
    一 从雍正朝推行保甲、汛塘看改土归流背景
    学者论述雍正朝改土归流所指出的土司种种落后、不法的负面问题，其实在此之前长期存在，这些问题在雍正初年并未由于特殊的历史原因而更加严重。同样的问题在康熙朝虽然也有军事征讨、改土归流，但康熙帝并不认为改土归流是最好的办法，而是采取了息事宁人的总体策略。②雍正帝则与皇父不同，虽然开始继承康熙帝慎重改土归流的政策，但是很快改变初衷，强力大规模推行改土归流，因此，分析改土归流的起因不应该从土司身上找原因，而应当着手分析雍正帝及其政治。
    雍正帝即位之初，承袭了康熙帝在土司地区安静为主避免生事的政策。雍正元年(1723)元旦，雍正帝正式登基，遍谕各级官员，讲明对其职责的要求，其中第二项谕巡抚：“云、贵、川、广猺獞杂处，其奉公输赋之土司，皆当与内地人民一体休养，俾得遂生乐业，乃不虚朕怀保柔远之心。嗣后毋得生事扰累，致令峒氓失所。”③经过一年多，雍正帝对于土司的看法有了变化。雍正二年(1724)五月，他谕四川、陕西、湖广、广东、广西、云南、贵州等多民族居住省份的督抚提镇等：“朕闻各处土司鲜知法纪，每于所属土民多端科派，较之有司征收正供，不啻倍蓰，甚至取其马牛，夺其子女，生杀任情，土民受其鱼肉，敢怒而不敢言。”④雍正帝分析说：土司敢于恣肆，大率皆由汉奸指使。汉奸或缘事犯法避罪藏身，或积恶生奸依势横行，他们粗知文义，为不法土司主文办事，助虐逞强，无所不至，诚可痛恨。他于是要求：“嗣后督抚提镇宜严饬所属土官，爱恤土民，毋得肆为残暴，毋得滥行科派。”⑤雍正帝不能容忍土司地区的人民受到土司不公正的统治。
    雍正帝对于土司看法的转变，与他追求社会治安、维护社会秩序有关。即位之初，他要求科道诸臣凡有所见应竭诚入告，不少给事中、监察御史奏请推行保甲制度，以维护地方社会秩序。雍正帝决心试行保甲，大约在雍正元年八月初五日至八月十四日之间，密谕督抚整饬营伍情弊、举行社仓备荒、设立保甲弭盗，提出用三年的时间推行保甲与社仓，反映了新皇帝教养治国的理念，即用社仓养民，用保甲(包含乡约)弭盗及管理人民。如湖广总督杨宗仁奏折说，他是在九月初三日钦奉密谕督抚设立社仓、保甲以及稽查省府、州、县、卫所设立官兵，其中有关保甲的内容是：
    地方设立保甲，乃安民缉盗之第一良策，好府州县官亦有行之者。尔大吏不加奖励，不行者亦不见教诲，所以，怠惰偷安者，将此善政皆忽之不问。今尔督抚当劝勉府州县渐渐学行，不可急迫生事，三年成功不为缓也。⑥
    雍正朝推行保甲分为三个阶段。雍正元年八月至雍正四年(1726)七月三年间是第一阶段，从雍正元年九月开始，各地督抚不断上折向皇帝汇报推行保甲与社仓的情况。雍正四年八月至雍正五年(1727)八月一年间，是推行保甲的第二阶段。雍正四年七月，清廷正式公布了保甲条例。从雍正四年八月起的一年间，清廷要求各省通行保甲制度。雍正五年九月之后进入推行保甲的第三阶段。雍正帝鉴于保甲的完善需要时日，而徐徐责成官员，强调进一步落实保甲职责，于是保甲制度推行全国，普及社会。雍正朝的保甲制度主要形成于雍正四年、五年，各地推行保甲因地制宜，具有自己的地方特色。雍正朝保甲制度的普及，不仅对于清代历史具有重要意义，在中国历史上也是首次将国家权力有效深入县级以下基层社会，具有划时代意义。⑦