承秦制的汉初亦是如此，即汉初未设“典属国”而只设“属国”（汉避高祖刘邦的讳而改“邦”为“国”），设立“典属国”的时间在景帝之世。首先，我们来看《汉书·百官公卿表》：“武帝元狩三年昆邪王降，复增属国，置都尉、丞、候、千人。”这段记载中使用了词汇“增”，表明武帝以前设置的属国数量可能很少，用“复”表明属国在元狩三年以前肯定有过增加，而属国的机构到了汉武帝时才完备起来，这里用“复”是来强调属国在武帝时的设置情况。其次，景帝在七国之乱后曾大规模更改过官名，造成了汉代官制的第一次大变动。如中元二年秋“更郡守为太守，郡尉为都尉”，五年“更名诸侯相为相”（《汉书·景帝纪》），六年“更命廷尉为大理，将作少府为将作大匠……典客曰大行，治粟内史为大农”（《史记·孝景本纪》）。第三，从汉初的国力看，在此以前没有设置多个属国的必要。众所周知，汉初中央政权面临的最大敌人是匈奴，从刘邦在白登山被围侥幸逃回后，汉朝一直对匈奴采取守势。刘邦如此、惠帝如此、高后如此、文帝亦如此，无一例外，一直靠低姿态和亲求得和平，争取休养生息的机会。汉初在民族政策上确实可称为“无为”。据史书记载，惠帝三年夏五月“立闽越君摇为东海王”（《汉书·惠帝纪》），应劭曰：“摇，越王勾践之苗裔也，帅百越之兵助高祖，故封”；七月“南越王赵佗称臣奉贺”（《汉书·惠帝纪》），从高祖直到文帝薨只有这么少数几个地区归属，实没有置太多属国的必要。所以到了汉武帝元狩三年以后属国的机构才逐渐完善起来，试想如果原来就有很多个“属国”的话，其机构设置是不会到这时才突然增加的。《汉书·百官公卿表》载：“关都尉，秦官。农都尉、属国都尉，皆武帝初置”，同样表明属国在元狩三年以前的机构远没有此后庞大。第四，《汉书·贾谊传》记载有贾谊对文帝的一段话：“陛下何不试以臣为属国之官以主匈奴？行臣之计，请必系单于之颈而制其命，伏中行说而笞其背，举匈奴之众唯上之令。”（注：《汉书》卷48《贾谊传》。）贾谊准备做“属国之官”来管理匈奴，表明当时在匈奴未设属国（当时也不可能对匈奴设属国）。而且贾谊要做的是“属国之官”而非“典属国之官”，同样可以表明当时没有“典属国”一职。第五，汉初“典属国”在文献中没有反映，但“属国”在文献中却屡有记载。《汉书·文帝纪》载：“令中尉亚夫为车骑将军，属国悼为将屯将军，郎中令张武为复土将军……”，明确记载汉初设有属国。（《史记·孝景本纪》记“悼”为“悍”，实为一人。）陈先生认为此处的“属国”是“典属国”的简称，愚以为不确，它们在汉代是两个官职，这样的简称实在容易使人发生误会，司马迁、班固应该不会出这样的错误。在“属国”前没有像汉代武帝以后常见的属国前加地名限制的情况表明当时只有一个“属国”。当时的“属国”地位很高，至少这条文献中他是与周亚夫、张武相近，并又被委以重任，这与以后“属国”主要在地方辅佐太守明显不同。第六，从文献看典属国第一次出现的时间也在景帝时期，当时由公孙昆邪担任典属国，《汉书·李广传》载：“吴楚反时，（广）为骠骑都尉，从太尉亚夫战昌邑下，显名。以梁王授广将军印，故还，赏不行。为上谷太守，数与匈奴战。典属国公孙昆邪为上泣曰……上乃徙广为上郡太守。”服虔曰：“昆邪，中国人也。”《汉书·李广传》一仍《史记·李将军列传》，司马迁记载的公孙昆邪为典属国应该与事实相差不会太远。综上分析，我认为秦只有一个“属邦”，汉初亦只设有一个“属国”，未设“典属国”，到了景帝时才随着形势的发展在不断增加的“属国”之上设置了“典属国”。设置“典属国”的原因我认为应与汉代力量强大后不断增加“属国”的数目有关，即在“属国”不断增加以后就需要有一个统管诸“属国”的机构来进行管理，这样就产生了“典属国”。
    目前，我们从史书中可以大致勾勒出汉代典属国的发展序列。首先如前所述，在景帝时设立“典属国”，并且当时公孙昆邪曾经担任过这一职务。其次汉武帝时典属国得到很大发展（见《汉书·百官公卿表》）。后来昭帝时苏武任典属国。《汉书·昭帝纪》载：“移中监苏武前使匈奴……奉使全节，以武为典属国，赐钱百万。”如淳曰：“以其久在外国，故令典主诸属国。”至宣帝时典属国仍由苏武担任，《汉书·宣帝记》载：“赐右扶风德、典属国武、廷尉光……”。苏武之后担任典属国的为杨谭，《汉书·百官公卿表》载：“五凤四年（前54年），坐为典属国。”《汉书·扬敞传》载：“又悍兄子安平侯谭为典属国。”其后由常惠担任，《汉书·百官公卿表》载：甘露四年（前50年），“典属国常惠为右将军。”（《汉书·常惠传》中记载“后代苏武为典属国”与前引不同。《汉书·苏武传》载：“武年八十余，神爵二年病卒”，则《常惠传》所讲的“代苏武为典属国”仅指大意，并非真的接替苏武为典属国，实际上他所接替的可能为杨谭）常惠薨后由冯奉世任此职，《汉书·冯奉世传》载：“元帝即位……右将军典属国常惠薨，奉世代为右将军典属国，加诸吏之号，数岁，为光禄勋。”冯奉世后担任典属国的为任立。《汉书·冯奉世传》载：永光二年秋（前42年），“于是遣奉世将万二千人骑，以将屯为名，典属国任立，护军都尉韩昌为偏裨。”据《百官公卿表》，到了成帝河平元年（前28年）典属国就被并入了大鸿胪。
    从以上汉代历仕典属国的人员的情况看，典属国为中央负责“掌蛮夷降者”的职责与文献记载一致。不过如果仔细看一下我们就可以发现，典属国其实越往后越没有多少职权。首先从秩禄上讲，典属国为中二千石，《汉书·苏武传》载：“诏武奉一太牢谒武帝园庙，拜为典属国，秩中二千石”，属于列卿，比郡守低，（《百官公卿表》载：“郡守，秦官，掌治其郡，秩比二千石。”）与属官属国都尉几乎接近。《汉官仪》载：“都尉，本名郡尉，掌佐太守典其武职，秩比二千石，孝景时更名都尉。”其次从实际职掌看，汉代武帝以后的民族事务主要由属国都尉管理，而属国都尉主要对太守负责，佐太守管理归附的民族，其次才对典属国负责。第三，《汉书·外戚恩泽侯表》载：元康三年“侯谭嗣，九年。五凤四年坐为典属国”。典属国在当时很大程度上成为处置有罪之人的一个闲职。第四，成帝在河平元年省并大鸿胪的措施本身可以说明其实典属国发展到这时已经可有可无了。它被省并的原因应于它“掌蛮夷降者”的职责主要由属国都尉分去，而另外主“朝贡侍子”的职责又与大鸿胪执掌有关。（《后汉书·百官一》载：“本注曰：承秦有典属国，别主四方夷狄，朝贡侍子，成帝时省并大鸿胪。”）实际上，从苏武担任此职起就可以看出当时它很大程度上已经就是个勋职了。《汉书·苏武传》载：“久之，卫将军张安世苏武明习故事，奉使不辱命，先帝以为遗言。宣帝即时召武待诏宦者署，数进见，复为右曹典属国。以武著节老臣，今朝朔望，号称祭酒，甚优宠之。”典属国的设立、发展与消失的历史正与汉代民族政策的变化相一致。