民族区域自治是中国共产党正确解决国内民族问题的重要政治设置。这项制度安排，随着党的民族政策的演变，经历了一个历史选择过程。囿于历史复杂因素，以往这方面的研究在某些环节上语焉不详。本文认为，从中共早期曾主张过民族自决权和建立联邦制国家，到1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》确定在统一的国家内实行民族区域自治制度，以毛泽东为代表的中国共产党人进行了长期探索、多方实践和审慎思考，为创造性解决我国民族问题，科学地确立新中国的国家结构形式做出了重大历史贡献。
    从民族自决到各民族联合建立统一国家
    在20世纪初反帝反殖民主义斗争的推动下，第一次世界大战前后在世界范围内出现一个很大的民族自决的浪潮。其特征是被压迫民族有权决定自己的命运，直至自由分离成立单独的民族国家。马克思列宁主义是承认民族有自由分离权的，但基本主张是在统一的（单一制的）国家内实行地方自治和民族自治，只有在特殊的情况下允许实行联邦制。正如列宁所说：在各种不同约民族组成一个统一的国家的情况下，“马克思主义者是决不会主张实行任何联邦制原则，也不会主张实行任何分权制的。”（注：《列宁全集》第20卷，人民出版社1990年，第148页。）
    1917年俄国十月革命的时候，出现了特殊历史情况，许多过去被沙皇吞并的非俄罗斯民族队帝俄的版图中分离出去，成为一个个独立国家。在俄国无产阶级刚刚掌握国家政权的时候，列宁认为必须首先摆脱旧有的宗主国与殖民地的政治关系，因此很强调民族自决权口号，承认各民族有分立的自由；同时采取苏维埃联邦制，引导反对沙俄压迫的各民族在自由联盟的基础上建立各民族苏维埃共和国联邦，逐步向统一的国家过渡。这是俄国无产阶级在掌握政权的道路上不得不采取的政治迂回。尽管有的民族分离出去了，如芬兰成为资产阶级共和国，但有许多非俄罗斯民族经过内战相继成为苏维埃型国家，并于1922年组成苏维埃社会主义共和国联盟。
    在世界历史的演进中，上述民族自决浪潮也派生出某些殊异的历史现象。沙皇俄国历来觊觎中国的东北和外蒙古，企图霸占为维系其帝国安全的“缓冲区”。1905年沙俄在日俄战争中战败，即加紧策划外蒙古与中国分立。1912年辛亥革命推翻清王朝统治，沙俄趁机在外蒙古扶持王公贵族傀儡政权宣布“独立”，遭到中华民国政府的反对，激起社会各界包括蒙古族上层爱国人士的抗俄运动。其后十年间，中国军队曾几度出师外蒙收复失地，沙俄则深陷第一次世界大战的泥淖而无力东顾，直至十月革命宣告帝俄垮台。其间，外蒙古经历了由“独立”改为“自治”，白俄恩琴匪帮窜入外蒙古重新建立傀儡政权等一系列变局。然中国终因南北分治，军阀混战，政局动荡而无力解决外蒙古问题。1921年，苏俄红军为追歼白卫军匪帮，未经北京政府同意便开进外蒙，驻兵库伦（今乌兰巴托），很快扫灭白俄残余势力，结束其国内战争。苏俄进而支持外蒙古人民反对王公喇嘛统治压迫的革命运动，帮助成立蒙古人民政府，至1924年蒙古人民共和国成立。经此历史演变，关于外蒙古地位问题、苏军驻留外蒙古问题等，成为此后中国政府与苏联外交关系中反复交涉的重要内容。
    1921年中国共产党诞生。当时民族自决运动崛起，包括外蒙古变局，当为党创建时期国际国内环境不可忽视的一个侧面。中共是在半殖民地半封建的社会条件下从事独立解放斗争的，自然受到世界民族自决浪潮的影响和鼓舞。为使帝国主义瓜分及军阀割据的中国能逐渐走向统一，党的创始人“南陈北李”对苏俄实行的联邦制亦表赞同。李大钊说，国家、民族都有个性和共性，而“联邦主义于这两点都很相宜”；“联邦主义不但不是分裂的种子，而且是最适于复合、扩大、殊异、驳杂生活关系的新组织。”（注：《李大钊文集》第4卷，人民出版社1999年，第254页。）陈独秀则认为，联邦制“这种合乎民治主义的进步制度，决不是武人割据的退步制度可以冒牌的”；“人民真能运用自治制度的联邦，未必定有害于统一”（注：《陈独秀文章选编》上册，生活·读书·新知三联书店1984年，第201、202页。）。反映到党的纲领上，1922年中共二大的决议案，针对军阀封建割据造成中国本部与边疆地区不统一的状况提出：“统一中国本部（包括东三省）为真正的民主共和国”；“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，为民主自治邦”；“在自由联邦制原则上，联合蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”（注：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社1982年，第36页。）。这是幼年的中国共产党依据列宁的《民族和殖民地问题提纲》及苏俄实行联邦制的经验制定的第一个有关民族问题的政纲。
    第一次大革命失败后，1928年在莫斯科举行的中共六大的政治决议案提出“中国革命底现在阶段”的十大主要口号，第三条便是“统一中国，承认民族自决权”。鉴于中国境内少数民族的问题对于革命有重大的意义，六大通过《关于民族问题的决议》，委托中央委员会准备中国少数民族问题的材料，“以便第七次大会列入议事日程并加入党纲”（注：《中共中央文件选集》第4册，中共中央党校出版社1983年，第170、234页。）。六大关于承认民族自决权的原则，在中共创建苏区的政权建设中得到贯彻。1934年1月，以毛泽东的名义签署的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的民族自决权，一直承认各小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。蒙古，回，藏，苗，黎，高丽人等凡是居住在中国的地域内，他们有完全自决权，加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立独立的自治区域。”（注：《中共中央文件选集》第9册，中共中央党校出版社1985年，第93页。）宪法大纲的这个规定，主要是为在土地革命时期帮助各少数民族脱离帝国主义、国民党军阀、王公喇嘛、土司等的压迫统治，而得到完全自主，以发展少数民族自己的经济文化事业。这对于反对历来反动统治者歧视、压迫少数民族的大汉族主义具有重要意义。可以说，当时“宪法大纲”的侧重点是在民族自决中的分离权。