外蒙古宣布独立20多年来，中国政府并未予以承认。1945年2月美英苏三国签订雅尔塔协定时，斯大林与罗斯福背着中国秘密商定：以维持外蒙古独立的“现状”为苏联对日宣战的先决条件之一。苏军随后出兵东北消灭了日本关东军。日本宣布投降后，国民党政府派宋子文赴莫斯科商谈签订“中苏友好互助条约”。几经谈判，斯大林始终坚持“外蒙古的现状须予维持”的雅尔塔协定条款，蒋介石求助杜鲁门转圜未果，最终同意如外蒙古以公民投票证实其独立愿望，“中国当承认外蒙之独立”，以此来换取苏联从东北撤军交还东北行政权，并“帮助中国实现蒋介石领导下的统一”。根据双方互换的“关于外蒙古问题”的照会，1945年10月，国民党政府派代表监督外蒙古的公民投票，公投结果“全数赞成独立”。当时面临的情况是，国共两党围绕“建什么国”问题的斗争尚未见分晓，内蒙古各界要求自治的呼声很高。外蒙古则有人主张中国境内各地蒙古族人与外蒙古联合起来，在独立的旗帜下建立一个统一的蒙古国。中共中央审时度势，于1947年不失时机地成立了内蒙古自治政府，正确妥善地处理了内蒙古的民族自治问题。对于所谓“内外蒙古族人联合成立独立国”的主张，代表中华民族根本利益的中国共产党人坚决予以反对。
    据俄方披露的“俄罗斯总统档案”中记载，毛泽东与米高扬在西柏坡会谈中，曾问道苏联如何看待内外蒙古的统一？米高扬回答：我们不支持内外蒙古的统一，因为这会使中国丧失很大一块领土。毛泽东反过来说，他认为外蒙古和内蒙古可以统一起来，归入中国的版图。因此事关系重大，斯大林当天接到米高扬的报告后立即发来一封电报，供毛泽东“参考”。内称：苏联政府反对内外蒙古族人民“在独立的旗帜下建立统一的蒙古国”的计划，因为它虽然并不威胁苏联的利益，但它意味着从中国割出一大块领土。斯大林认为：“即使所有的蒙古人联合为一个自治单位，外蒙古也不会为了在中国政府的版图内实行自治而放弃独立。不言而喻，这件事的决定权属于外蒙古。”（注：[俄]安·列多夫斯基：《米高扬与毛泽东的秘密谈判（1949年1-2月）》，《党的文献》1996年第1期。）
    这时，中苏两党关系即将发展为人民中国与苏联的国家关系，两国关系中尚有许多问题亟待解决，诸如缔结新的中苏友好同盟互助关系问题，东北的中长路问题，旅顺军港及大连市管辖权问题等。鉴于国民党政府已于1946年1月正式公告承认外蒙古独立，中共领导人表示将不拟提出蒙古问题。但毛泽东还是质疑新疆伊犁地区正在进行的“独立”运动，是否与苏联提供军火支持有关？米高扬确切地答复：我们不主张新疆各民族人民的独立运动，况且苏联对新疆没有任何领土野心，新疆是也应该是在中国的版图之内。
    在谈话中，毛泽东特别就中共的民族政策向米高扬指出：中国是多民族的国家，有几十个民族，汉族人数最多。我们在民族政策上主要是反对大汉族主义，民族压迫必须取缔，民族间的纠纷必须妥善排解。我们提倡各民族互相团结，互相友爱，互相合作，共同建国。目前主要的是防止和反对大汉族主义，同时也要反对地方民族主义。这两者是妨碍和破坏民族团结、共同发展的祸根子。毛泽东说，人民解放军向前发展，很快就要进入少数民族聚居的地区了。因此，关于民族问题将会在最近制定出一套相应的方针、政策（注：师哲：《在历史巨人身边--师哲回忆录（增订本）》，中共中央党校出版社1998年，第343页。）。
    科学论证审慎决策
    1949年6月起，筹建新中国的实质性工作进入紧张运行阶段，周恩来领导新政协筹备会第三小组负责起草共同纲领。在此前各党派委托中共起草的草案稿的基础上，周恩来广泛听取各方面意见，重新写出草案初稿。初稿在具体纲领部分，按“解放全中国”、“政治法律”、“财政经济”、“文化教育”、“国防”、“外交侨务”六个方面共列四十五条，其中并未把“民族政策”单列一个方面详加规定。这个草案初稿经多次讨论和修改后，于8月22日交毛泽东审阅。
    毛泽东对共同纲领草案初稿的修改倾注了很多心血，其中思考的一个重大问题是：当前建立新中国的任务迫在眉睫，而以往党的纲领中关于建立联邦共和国的内容尚未廓清。过去在内战时期，党为争取少数民族反对国民党的反动统治，曾强调过民族自决和联邦制原则，这在当时是正确的。现在情况已有了根本的变化，国民党的反动统治基本上被打倒，我党领导的新中国即将诞生，为了反对帝国主义及国内少数民族中的反动分子分裂中国民族团结的阴谋，在国内民族问题上应重在强调中华各民族的友爱合作和互助团结。应该说，有了解放区建立省、县各级民族区域自治的范例和经验，在总结研究的基础上把它推广为一项国家制度，这样的时机和条件业已成熟了。
    当时局势发展变化的动向是：1949年7月，西藏上层分裂势力在外国敌对势力的支持下，制造了轰动国际社会的“驱汉事件”，企图乘国民党政权覆亡之机从祖国大陆分离出去，并公开打出“西藏独立”的旗号；新疆南部旨在“独立”的民族分裂武装活动仍在继续，提出所谓“东土耳其斯坦共和国”的主张；美国政府正在考虑把台湾与大陆分离的政策，抛出所谓“台湾地位未定”论，企图把台湾交联合国“托管”。这些严重的政治动向，向共和国缔造者提出一个非常紧迫而现实的问题，这就是究竟采取什么样的国家结构形式，更有利于实现和维护中国的统一。面对国家主权和领土完整将要受到侵害，毛泽东认为，要考虑到底是搞联邦，还是搞统一共和国，少数民族区域自治？他鲜明地提出这个问题并在党内征询意见。