参知政事，原来是临时差遣名目。唐太宗贞观十三年（639 ）十一月，以李洎为参知政事，参知政事始正式成为宰相官名。到宋代，则演变成一个常设官职，“掌副宰相，毗大政，参庶务。”[1] （《宋史·职官志》）但是，《职官志》仅仅是对参知政事的职权做一个粗线条的勾画。史学界或以为宋人设参知政事以分宰相之权，故宋代相权削弱；或以为参知政事不过是宰相的副手，并不会削弱相权，这两种说法皆有其合理之处。关键在于宋代参知政事从其最初之设立，中间曾一度改变称谓（注：神宗元丰五年（1082）四月改革官制，废参知政事，以门下侍郎、中书侍郎、 尚书左丞、 尚书右丞为副宰相。高宗建炎三年（1129）四月复改门下、中书二侍郎为参知政事，省去尚书左、右丞。以后沿袭不变。中间历时47年。与两宋近320年的历史相比， 还是很短暂的。而且，来回改变称谓之间，职掌不变，故本文将其归并到一起讨论。），其设官意图、职权范围有跌荡起落之变化，其与宰相之间的权力分配、相互关系也随之更改。本文试图依据史料，梳理脉络，从参知政事的角度入手，大致描述宋代参知政事与宰相之错综复杂的关系。
    一、参知政事的设立
    宋初并无参知政事一职。宋太祖代周自立，以范质、王溥、魏仁浦为宰相，3相并设，而没有副宰相之职。上述3人皆后周旧臣，太祖对他们自然有防范心理。同年又以心腹赵普为枢密副使，很快迁枢密使，朝廷大政实际上操纵在太祖和其弟赵光义、赵普等人手中。太祖出征，往往使赵光义留守东京，赵普随军参谋。太祖母亲建隆二年（961 ）六月去世时，《续资治通鉴长编》卷2 （以下简称《长编》）有这样一段记载：
    后聪明有智度，尝与上（太祖）参决大政，犹呼赵普为书记，常劳抚之曰：“赵书记且为尽心，吾儿未更事也。”尤爱皇弟光义，然未尝假以颜色。光义每出，辄戒之曰：“必与赵书记偕行乃可。”乃刻景以待其归，光义不敢违。……疾革，召普入受遗命。……后曰：“……汝与光义皆我所生，汝后当传位汝弟。四海至广，能立长君，社稷之福也。”……普即就榻前为誓书，于纸尾书曰：“臣普记。”
    此时，赵普仅仅是枢密副使，却得参预商定嗣君这等大事。这段记载说明北宋初年中央权力核心之所在。这时候，中央机构的运作还不是一种正常态，宰相们只是起处理一般政务的辅助作用，所以，没有设副宰相的必要。
    宰相制度的健全，是太祖开国四年之后的事情。乾德二年（964 ）正月，范质、王溥、魏仁浦3相并罢， 完成了从后周到赵宋的宰相人选过渡期。同月，赵普拜相，“上视若左右手，事无大小，悉咨决焉。”[1]（《宋史·赵普传》）一直到开宝六年（973）八月，太祖对赵普信任有加，中书只有赵普独相，这段时间持续将近10年。
    中书事务繁剧，北宋初期更面临着平定内乱、统一全国、抵御外族入侵等繁重的军政要务之处理。赵普以独相主持中书工作，分身乏术，当然难以应付头绪纷繁的军政事务。于是，太祖就试图为赵普设置副手，协助其处理日常政务。《长编》卷5载：
    （乾德二年四月）上欲为赵普置副而难其名称，召翰林学士承旨陶谷问曰：“下丞相一等者何官？”对曰：“唐有参知政务，参知政事。”乙丑，以枢密直学士、兵部侍郎薛居正、吕余庆并本官参知政事。不宣制、不押班、不知印、不升政事堂，止令就宣徽使庭上事，殿廷别设砖位于宰相后，敕尾署衔降宰相数字，月俸杂给皆半之。盖上意未欲令居正等与普齐也。
    参知政事的最初设立，完全是为了协助宰相赵普的工作，地位较低，不具有与宰相分庭抗礼的任何迹象。在赵普独相期间，这种状况一直没有改变。参知政事是作为宰相的行政副手，在宰相的直接领导下，全面参与朝廷政务的。
    参知政事协助宰相处理中枢事务有两种方式：一是几位参知政事并无具体分工，通盘协助宰相处理各方面政务；一是几位参知政事有了具体分工，各负责某一方面政务。前者称为“通治省事”，后者称为“分治省事”，以前者方式居多。李心传《建炎以来朝野杂记》甲集卷5 “参政分治省事”条载：
    元丰官制，尚书左右丞分治六曹。后以为皆执政官，乃令通省治事。绍兴四年，张魏公再入省府，上谕魏公曰：“朕于三四大臣，皆当分委。张浚可专治军旅，胡松年可专治战舰，如财用亦须委一大臣。”后魏公相，不果行。七年，魏公独相。三月，诏尚书省常程事权令参知政事分治。于是，张全真治吏、礼、兵房，陈去非治户、刑、工房。九月，魏公免，复诏三省事令参知政事权轮日当笔，更不分治常程事。浚除相如故。自是，参知政事复通治省事矣。