四、宰相对参知政事的控制
    参知政事作为宰相的副手，两者之间有明确的上下级关系。即使后来参知政事的地位有所提高、职权有所扩大，也没有丝毫改变这种固定关系。从理论上来说，参知政事始终置于宰相的领导之下，其职能的发挥，某种程度上是宰相意志的体现。即使深得皇帝信任、独揽中书大权的参知政事王安石，也对神宗说：“名分有上下，如臣为参知政事，众以为过当。然曾公亮所批判，臣但有不著字，与公亮反复论可否，岂敢改公亮文字？臣若改公亮文字，即左右攻臣者必众，陛下必极以为臣不可，臣职任于公亮乃是等夷。”[2]（《长编》卷234）在两宋的大多数时期内，基本情况都是如此。我们可以分别从以下几种角度观察。
    第一，参知政事的任命。
    参知政事的任命权，掌握在皇帝手中。皇帝的任命，依据不外乎两点：一是对朝中大臣平日所积累的印象，二是听从周围大臣的推荐。第一点时时需要依赖第二点，平日周围大臣对某人的称誉、推荐次数多了，皇帝对此人的印象自然加深，最后体现在人事任命上。有资格向皇帝推荐参知政事的大臣，首推宰相。宰相，一般说来，总是皇帝最信赖的大臣。皇帝如果想依赖某一宰相治理国家，那么，对其更是言听计从。况且，参知政事的任命本来就是为了协助宰相的日常工作，皇帝在任命时当然要考虑到这方面因素。权相当政时，干脆直接将任命权控制在自己手中。所以，参知政事的任命，往往体现宰相的意志。与宰相政见相同或相近者，关系密切或私交甚笃者，善阿谀奉承宰相者，总是优先被宰相引入中书，除拜执政。从另一方面来说，宰相只有推荐与他能相对保持一致的人选出任参知政事，才能保证自己的施政方针得以顺利贯彻实施。欲在政坛上有所作为或喜独揽大权的宰相，更加注意参知政事人选的选择。
    最早除拜参知政事的是吕余庆和薛居正。吕余庆是太祖登基前的旧日幕僚，深得太祖信任。薛居正的除拜则与宰相赵普有关，《长编》卷5注引《太祖新录·窦仪传》称：“太祖屡对大臣称仪有执守， 欲用为相，赵普忌仪刚直，遽引薛居正参知政事。”太祖初设参知政事，完全是为了赵普着想，任命时征求、参考、尊重赵普意见，是合情合理的。即使是吕余庆，当年与赵普同为太祖幕僚，早有私交。开宝六年赵普免相时，惟有吕余庆为其辩解。可见他们关系之一斑。
    再以王安石任宰相期间所除的参知政事为例。 王安石熙宁三年（1070）十二月拜相，熙宁七年（1074）四月罢；熙宁八年（1071）二月再入相，熙宁九年（1072）十二月罢，两次任相的时间加起来总共5年2个月。任职期间所除授的参知政事有3人：韩绛、王圭、元绛。这3人无一例外，都是王安石的政见相同者，或依赖奉承王安石得入中书。
    韩绛，熙宁年间阿附王安石，“王安石每奏事，必曰‘臣见安石所陈非一，皆至当可用，陛下宜省察。’安石恃以为助。”（《宋史·韩绛传》）熙宁三年除拜参知政事，因维护王安石新法，被时人称为“传法沙门”。王圭，对王安石新法从而和之，善阿谀，无所建明，熙宁三年除拜参知政事。人称“三旨相公”，“以其上殿进呈，云‘取圣旨’；上可否讫，云‘领圣旨’；退谕禀事者，云‘已得圣旨’也。”[1] （《宋史·王圭传》）元绛，“在翰林谄事王安石及其子弟”[1] （《宋史·元绛传》），熙宁八年得除参知政事。3 人的任命绝对体现了宰相王安石的个人意志。
    第二，参知政事的任期。
    参知政事的任期与宰相的任期比较，相对短暂。因为宋代只有宰相擅权、久居相位的，如赵普曾独相10年、秦桧曾独相18年、史弥远曾独相25年、贾似道在相位15年等等。参知政事如得皇帝宠信、把持实权，总是很快升到宰相的位置上来。如王安石任参知政事仅1 年多时间即拜相，秦桧任参知政事只有6个月即拜相。
    参知政事的任期没有固定的时间，其长短视具体情况而定。北宋初年，皇帝与宰辅同心同力，政府机构比较稳定，吕余庆和薛居正的任期就与赵普独相时间相始终，将近10年。一般说来，参知政事的任期大约在二三年之间。宋代在两种情况下参知政事的任期特别短暂，一是国家危亡、兵荒马乱之际，即北宋和南宋末年；一是宰相擅权时期。第一种情况不言而喻，第二种情况恰好显示宰相对参知政事的影响和控制，略加说明。
    宰相擅权，大都发生在北宋末年和南宋时期。北宋末年，未经战乱，制度比较健全，虽有宰相蔡京擅权，但独相独权的局面持续并不长。南宋宰相独相独权的时间既长、出现又频繁，参知政事一度如走马灯，更换频仍，一定程度上成为一种摆设。
    秦桧绍兴八年（1138）三月再入相，拜右仆射，绍兴十一年（1141）六月进为左仆射，一直到绍兴二十五年（1155）十月致仕，独相18年。在此期间，一共更换了20位参知政事，依次为刘大中、孙近、李光、楼炤、王次翁、范同、万俟卨、程克俊、李若谷、段拂、詹大方、余尧弼、章夏、宋朴、史才、魏师逊、施钜、郑仲熊、汤思退、董得元。其中，任期在1年以内的12位，最短的李若谷任参政只有1个月，最长的王次翁任参政2年9个月，越到后来更换越频繁。 《朝野杂记》甲集卷9“高宗朝参政最多”条说：
    太祖乾德二年始置参知政事。自是凡十三年，止四人而已。仁宗在位四十二年，参知政事凡三十七人；徽宗在位二十六年，凡三十四人；高宗在位三十六年，凡四十八人；孝宗在位二十八年，凡三十四人。以累朝较之，高宗朝除人最多，盖秦丞相专权，不欲其久在位故耳。
    《宋宰辅编年录》卷6载：
    自秦桧专国，士大夫之有名望者，悉屏之远方。凡龌龊委靡不振之徒，一言契合，率由庶寮一二年即登政府。仍止除一庭，谓之伴拜。稍出一语，斥而去之，不异奴隶。皆褫其职名，阙其恩数，犹庶官云。周必大也对孝宗谈及此事，说：
    大臣自应互相可否，自秦桧当国，执政不敢措一辞，后遂以为然[1]（《宋史·周必大传》）。
    在这种不正常态之下，参知政事完全丧失了自己的职能和职权，仅仅成为宰相的附庸。
    宰相对参知政事的控制和操纵是两者关系中的主要方面，即使不是上述秦桧当政时期那种极端关系，一般情况下，参知政事仍然是要迎合宰相以巩固自己在政府中之位置的。《宋史》卷281《寇准传》载：
    初，丁谓出准门至参政，事准甚谨。尝会食中书，羹污准须，谓起，徐拂之。准笑曰：“参政，国之大臣，乃为官长拂须邪？”谓甚愧之，由是倾构日深。
    多数参知政事皆要不同程度地迎合宰相，只是做得不像丁谓那样露骨罢了。