三
    东汉立国之后，一方面鉴于西汉田税征收方式本身所带来的弊端，另一方面因战乱流离，长安几毁于战火，国家图籍档案毁亡不存，没有现成的田税档案可资利用，而豪强大姓又隐瞒土地，拒不交税，遂于建武十五年下令“度田”，清查土地。此举触动了地主豪强的切身利益，他们和地方长吏相互勾结，在度田过程中，“多为诈巧，不务实核，苟以度田为名，聚人田中，并度庐屋里落，聚人遮道啼呼”，河南尹张伋等十几个郡守长吏因此而被下狱处死。地主豪强乃公开起兵为乱，反对度田。刘秀采取武装镇压和分化瓦解相结合的方式，“遣使者下郡国，听群盗自相纠谪，五人共斩一人者除其罪”。牧守令长回避故纵之罪既往不咎，“但取获贼多少为殿最，唯避匿者乃罪之。于是更相追捕，贼并解散，徙其魁帅于它郡，赋田受禀，使安生业”（注：《后汉书·光武帝纪》。），终将度田令实施下去。尽管度田并不彻底，皇亲国戚、元老重臣的土地并没有核实清楚，但终使国家掌握了一个比较准确的土地数字，可以按占田状况征税了，地多者其税多，反之则少，农民的田税负担相对合理。西汉按户按顷征税的制度至此结束，而代之以按亩征税。东汉初年的土地占有状况是西汉末年的发展，土地集中更为严重，东汉政府并没有采取什么解决农民土地问题的措施，而社会矛盾却迅速缓和，生产恢复迅速，其原因固然多样，与田税征收方式的改变、农民负担的减轻不能说没有关系。以往人们对刘秀度田的评价很低，认为这是一次不了了之的失败行动，没有查清地主豪强的土地状况就被迫草草收兵，反映了东汉政权是地主豪强的代表的阶级本质。这虽然有其理由，但失之偏狭，不仅忽视了刘秀虽然几经周折还是将度田令实施下去了这一基本史实（王公贵胄之隐瞒不报是历朝共有的，不能苛责于刘秀一人），更没有看到度田令对田税征收方式的变革，现在是应该重新认识了。
    东汉初年，无主荒地甚多，人口甚少，“度田”所得的耕地数量是有限的，随着人口增加，耕地必然增多。因而自光武以后，“度田”成为常制，现存的几组土地数字都是统计的结果。《后汉书·郡国志五》注引应劭《汉官仪》云，和帝元兴元年有垦田七百三十二万一百七十顷八十四亩四十步，安帝延光四年有垦田六百九十四万二千八百九十二顷一十三亩八十三步，顺帝建康元年有六百八十九万六千二百七十一顷五十六亩一百九十四步，冲帝永嘉元年有六百九十五万七千六百七十六顷二十亩百八步，质帝本初元年为六百九十三万一百二十三顷三十八亩。这五个数字都精确到多少步，而不是象西汉那样只计算到顷，原因就在于统计方法不同，西汉是按提封田法推算的，只能精确到顷，东汉是郡县乡里逐级实测统计的，能精确到步。当然，这两种方法所得出的数字都不精确，但其原因和后果则不相同。西汉是推定出来的，其数字要高于实耕亩数，因为推定亩数的目的是征税，在以课促垦思想指导之下，只要课之以税，农民自会垦荒，为了保证税收，定出的垦田数决不会低于实际耕地数而只会高出。东汉是统计出来的，要低于实耕亩数，地主豪强、达官显贵为逃避税收，必然千方百计隐瞒土地，地方官吏也不敢一一核实。由此，又引起我们对两汉垦田数字的重新认识。以往认为，东汉最高垦田数是和帝时期的七百三十二万一百七十顷八十四亩四十步，比西汉的八百二十七万五百三十六顷少九十五万零三百六十六顷，原因是东汉经济要弱于西汉。现在看来则不尽然，东汉的实际垦田数未必少于西汉，一个是夸大了的数字，一个是缩小了的数字，而非经济高低使然。
    刘秀度田之后，即按农民实有土地纳税，依然是三十税一，但征税时国家并非每年逐一核实每户农民的实际亩产量而后按率税之，而是定出标准亩产和税额，执行的仍然是定额税，这一点和西汉相同。然而土质有优劣，产量有高低，依然存在着不公平，这种状况，直到章帝建初年间才于制度上有所改变。《后汉书·秦彭列传》云：“（秦彭为山阳太守时）兴起稻田数千顷，每于农月，亲度顷亩，分别肥瘠，差为三品，各立文簿，藏于乡县。于是奸吏跔蹐，无所容诈。彭乃上言，宜令天下齐同其制。诏书以其所立条式，班令三府，并下州郡。”秦彭亲自核实土地，根据土质优劣分为三等，确定每等土地的田税额，三等土地的平均税额和国家税额相同就行了，从而限制了地方官吏的舞弊行为，获得章帝的肯定并推行全国，成为定制。《后汉书·百官志》云，东汉乡啬夫之职是“主知民善恶，为役先后；知民贫富，为赋多少，平其差品”。这“知民贫富、为赋多少、平其差品”是包括征收田税在内的。西汉的乡啬夫职能远没有这样复杂，仅谓“啬夫职听讼，收赋税”。这怕不是前、后汉书记载的详略所致，而是东汉制度比西汉严密的结果，像“平其差品”、“各立文簿，藏之乡县”就是西汉所没有的。许慎在《五经异义》中讨论《周礼》的田制时曾以汉制为喻，谓“汉制收租，田有上中下，与《周礼》同义”。这儿的上中下即指秦彭所立之条式，是指东汉章帝后的制度。郑玄认为许慎之说非是，批评说：“汉无授田之法，富者贵美且多，贫者贱薄且少，美薄之收不通相倍蓰，而云‘上中下也与周礼同义’未之思也。”（注：《周礼·地官·载师》贾公彦疏引。）今人多是郑说，以为许说不可信，实系不了解东汉税收方式之故。汉代虽无授田制，但田分差等非授田制所专有；在授田制之下田分三等的目的是以土地数量调节其质量的差异。许慎则是指收税而言，分为三品的目的是确定每品土地税额的高低，种上地者其税高，下地则少，上中下平均符合国家标准税额就行了。郑玄拘泥于《周礼》，而非许慎，今人又是郑说，都应予纠正（注：持郑说者见钱剑夫：《秦汉赋役制度考略》，湖北人民出版社1984年版，第29页。）。
    秦彭所立条式，在其执行之初确能收一些效果，但随着时间的推移，这些措施势必走向反面，乡啬夫等基层官吏在确定土地高下过程中只能按地主豪强的意思办事，颠倒黑白，以劣为优，转嫁田税于农民，“横税弱人”（注：《后汉书·仲长统传》。）。到东汉末期，乡里政权已十分涣散，根本起不到“知民善恶、为役先后；知民贫富、为赋多少，平其差品”的作用，部分长吏为稳定社会秩序，保证税收的正常进行，只好采用“结单”的形式组织农民自治，如《酸枣令刘熊碑》谓刘熊到官“暋令烝民，劳苦不均，为作正弹，造设门更，富者不独逸乐，贫者口顺四时”，等等。然而单的组织和功能毕竟有限，“富者不独逸乐”只能指单内成员而言，势家大族是不受约束的（注：《隶释》卷五。关于“单”（又作僤、弹）的性质，学术界有分歧，笔者以为“单”是在汉末基层政权瓦解的情况下，基层民众的自治组织。），官吏依然“横税弱人”。这正说明了当时基层政权的破坏和农民田税赋役负担之重，荀悦说的“官家之惠优于三代，豪强之暴，酷于亡秦”实际上也是指东汉，是指豪强把持地方政权“横税弱人”而言；王莽所说的“厥名三十，实什税伍也”不仅是西汉末年的事，到东汉末年也是如此。因此之故，曹操才于建安九年明确规定“其收田租，亩四升，户出绢二匹，绵二斤而已，他不得擅兴发”，取消“平其差品”、田分等差的制度，以避免“下民贫弱，代出租赋”（注：《三国志·魏书·武帝纪》裴注引《魏书》。）。这看上去和汉制相同，特别是亩税四升，和人们认为的汉代亩税三升没有什么差异，但曹操的亩税四升和汉制区别是明显的，既不同于西汉的以顷征税，又取消了东汉的“田有上中下”之别，中国的田税制度已发展到一个新的阶段了。