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文官群体是一个具有专业知识和技术、职务常任、掌握各种信息和熟悉政府工作程序的职业集团。这一群体负责处理日常行政事务、掌握国家管理的具体过程，数目庞大、无处不在而又无事不参与，在政府中处于特殊地位。它不仅有能力把握政府的行政运作，甚至有能力掌控政府的政治走向，以至人们往往认为，“职业官僚才是真正的联邦政府。”[9] 第一，作为 “知识精英”，文官往往在政府决策中扮演重要角色。因为国会许多最后成为法律的立法议案，最初就是在行政部门和机构中提出来的，甚至“许多国会议员个人的立法也是来自官僚机构。”[10] 由于国会的立法委托，使文官群体得以自行颁布大量规章、条例和政策，所有这一切都在管理公民、商业、工会，甚至州和地方政府的活动中具有法律作用。有的学者已经注意到：有时文官为国会的每一条法律都能补充上20条规定或规则。[11] 甚至有的学者还认为：“在现代美国政府中，已经出现了国会和职业官僚几乎拥有相同的宪法和合法权力去从事立法工作”[12] 的现象。第二，文官可以通过提供方案、资料和信息等途径影响政府决策与立法。在政府决策过程中，文官提出的政策方案的多少，可以影响决策者选择的范围；他们提供的经过选择的资料，可以在一定程度上左右决策者的政策方向。在立法过程中，文官不仅可以提供信息，而且还可以参加国会的听证会，以陈述他们自己的意见。特别是第二次世界大战以后，在国会和行政部门之间的院外活动联系已经“正式化”的背景下，文官可以通过各种形式的院外活动向国会施加影响。所以，“文官提出的观点、修改意见、补充和更动，在立法进展时甚至能改变并形成立法。”[13] 第三，文官在执行政策与法规的过程中拥有很大的自主权。这种自主权通常不仅可以左右一项政策的方向，而且往往决定这项政策的命运。因为政府的一项普遍性政策可以贯彻到什么程度“通常取决于官僚们对它的解释，以及取决于他们实施该政策时的兴致和效率。”[14] 甚至“有时，政策制定出来并获得批准，但是执行政策的人将它引向完全不同的方向，达到完全不同的目的。有些政策根本没有得到执行。”[15] 而文官有时根据立法自行做出的决定，却并不亚于“总统、国会和最高法院的决定。”[16] 文官是美国社会中一个具有政治与社会双重身份和属性的职业群体。从政治属性上来看，它是政府中一个超脱政党控制的政治“中立”势力；从社会集团和阶级属性上来看，它又是社会上一个庞大的利益集团和中产阶级的核心部分。因此，这一群体在战后政治地位的不断提升，不仅增强了文官群体对美国政府的掌控能力，同时也在一定程度上增强了中产阶级对美国政治的影响力。 （二）收入保障的完善与文官群体经济地位的提升 美国文官制度建立以后，尽管政府在不断地健全与完善以报酬和退休金制度为核心的收入保障体系，但这一体系真正得到完善还是在第二次世界大战以后。这一时期，在美国文官收入保障体系中，政府实行了以“同工同酬”、“报酬平衡”、“定期加新”和实行“津贴制”等为具体内容的工资制度和以扩大退休金适用范围、实行额度浮动、退休金来源多元化为具体内容的退休金制度。美国文官的工资和退休金制度，虽不是战后才建立的，但在战后文官制度改革中，按照“高薪养廉”和“物质刺激效率”等管理学的规则以及适应美国社会发展变化的需要，美国政府一再调整和改革文官的收入制度，并把文官的优厚待遇和稳定与多元收入保障等问题放到政府重要的议事日程。例如，伴随着战后国家福利与社会保障制度的建立与健全，特别是伴随私人企业职工福利待遇的迅速提高，联邦政府及时参照私人企业报酬制度，而重新调整和改革文官的工资制度。这一时期，国会通过了1962年《联邦工资改革法》和1970年《联邦工资可比法》。根据法律，政府调整了文官与私人企业职工工资的比例，力图使文官的工资保持高于或接近私人企业职工的水平。在调整与私人企业职工工资平衡的同时，政府又调整了政府内部不同行业与部门之间文官工资的比例，以求减少文官之间的攀比心理。为了缩小低级文官与高级文官工资的差距，政府规定了低工资与高工资的比例在1：10之间。[17] 再如，战后以“赤字”预算为特点的国家垄断资本主义的发展，特别是伴随20世纪70年代全球石油危机的爆发，美国出现了严重的通货膨胀，造成了物价大幅度的上涨。物价的上涨，不仅冲击了陈旧的美国文官收入制度，而且严重地影响了文官的实际购买力和生活水平。在这种情况下，政府相继出台了《1963年平等报酬法》、《1978年文官制度改革法》和《1991年地方报酬法》等一系列法律，调整了文官工资制度，进而确立了“定期加薪”原则。此外，20世纪以来，特别是第二次世界大战以后，美国经济飞速发展，固定不变的退休金难以应付这种变化。为此，政府通过颁布一系列法律，对文官的退休金进行及时调整，以便保护退休文官的实际购买力和生活质量。1969年，国会通过立法形式，加速政府对退休金的管理和投入。[18] 1974年，国会又通过了《政府雇员退休金收入保险法》。这一法律进一步规定：文官退休金按物价指数在每年的3月1日和9月1日各调整一次。[19] 实行这种“生活消费指数调整”政策的主要目的，恰恰是为了保证文官退休金的购买力。根据联邦统计局的调查显示，1969年10月，如果一位联邦退休文官所享受的退休金是1万美元的话，在对“生活消费指数调整”以后，到1976年3月，这位退休文官的退休金就增加到15，615美元。[20] 因此，实施这一政策后，联邦政府有50%的62岁以下的退休文官和100%的62岁以上的退休文官都纳入在“生活消费指数调整”的范围，[21] 使他们的购买力得到了有效的保护。 在仔细研究美国文官的收入保障体系以后，我们便可发现：为了吸引优秀人才进入政府和保证在岗的文官能够长期安心在政府工作，美国各级政府每年都要拨出庞大而固定的预算，以保证文官收入来源的稳定。例如，截止到20世纪90年代，美国有8万个不同级别的政府，包括联邦的、各州的、地方的，还有公共学校区。这些政府的总支出占国民生产总值的35%，相当于美国食品业和服务业的总收入。其中联邦政府一家开支就占国民生产总值的23%，[22] 而到2000年的时候，这个比例又超过了40%。[23] 这一阶段联邦政府行政部门的财政预算已经高达2.8万亿美元。[24] 其中约占近一半的开支用于政府行政支出，[25] 而在行政支出中又有相当大的一部分用于维持文官的工资和福利上。20世纪以来，美国政府每年用在文官身上的支出都在增加，而在战后，这种增加的势头日趋明显。例如，1950年，联邦政府用于文官退休金上的开支是500万美元，而到了 1980年，这一支出已经达到30多亿美元。[26] 战后在健全与完善文官制度的过程中，美国逐渐形成了以优厚工资待遇和退休金保障为核心的文官收入保障体系。这一体系的形成，大大地提升了文官群体的经济地位。在这一体系保障下，文官群体不仅成为美国社会中保有比较优裕生活质量的职业集团，而且也成为美国中产阶级中更具稳定经济实力的职业群体。 (责任编辑：admin) |