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（三）文化水准的提高与文官群体价值观念的趋同 伴随美国文官制度的建立，不仅明确了政治与行政之间的关系，而且在“公开考试与择优录用”的原则保障之下，文官的文化水准和素质都得到了明显的提高。正是以此为前提，文官逐步形成了为群体所接受的价值观念。其一，对“接受良好教育”观念的认同。传统上来说，许多文官特别是中高级文官常常来自有文化背景或者有文官出身经历的家庭，所以，文官群体是美国社会中一个具有较高文化水准的阶层。就接受良好教育的观念而言，人们很容易找到史实来证明这一群体的共同认识。例如，根据一位美国学者在二战结束前后对一部分联邦政府高级文官所受教育程度进行的一项调查显示：其中有134位文官曾获得过185个学士、硕士和博士学位。[27] 二战以后，文官追求高学历甚至追求名牌大学学历的倾向更为明显，以至于学者们不得不承认“美国高级文官是一个具有良好教育的群体”[28] 这样一个事实。对于教育观念的认同，不仅提升了文官群体的素质，而且也进一步增强了文官的群体意识。其二，对“权本位”观念的认同。在19世纪政治掌控行政和“政党分赃制”的时代，政府官员往往把追求“做官”和保住其“官位”当作终极目标，甚至为此而不择手段。但二战以后，在摆脱了政党与总统控制的前提下，特别是在政治与经济地位得以确立和保障的前提下，文官开始把“掌握权力”和“行使权力”作为他们的主要目标。正如政治学家们所指出的那样：现代官僚的价值观念和行为准则首要的特点就是：“对权力、金钱收入、声望、便利和安全的追求。”[29] 而在美国，“与其说官僚组织是个公共行政管理的原则问题，还不如说是个权力问题。”[30] 其三，对“群体目标”的认同。在文官制度建立以前，由于行政官员没有独立的政治地位，在自我意识和群体意识上存在着许多弱点，在价值观念和行为准则上明显地表现出带有狭隘、短视和功利特点的极端个人主义色彩。但文官制度建立以后，尽管职业文官群体也仍然追求个人得失，但已经超越了此前仅仅追求个人利益的限制，而把官僚组织的群体目标放在一个比较重要的位置上。因为“各种组织机构各有自身的利益，这种利益有时超过这些机构成员的个人利益的总和。”[31] 这就是大多数学者们所认同的一个结论：“官僚机构是组织起来通过等级制度、社会分工、有效控制、秉公办事和科学预测来实现自己特定目标的。”[32] 其四，对“利己与利他复合目标”[33] 的认同。在19世纪“官本位”与“个人目标”主导政府雇员价值取向的时候，行政官员的价值观念和行为准则无不打上利己主义的烙印。由于官员把利己的目标作为其追求的终极目标，所以往往使政府为政治腐败和政治丑闻所困扰。但是，二战以后，伴随文官制度的健全与完善，在获得制度保障条件下，文官群体也开始把服务于社会作为一个重要的组织目标或利他目标。按照一些学者对这一目标的阐释，它主要包括下面四个方面：（1）社会职能目标，包括那些与文官所在的行政机构必须履行的社会职责相关的官员价值观，例如，反对实验核武器的物理许学家，就具有与原子能委员会的社会职责相关的目标；（2）官僚结构目标，包括那些与文官的官僚组织的“宪政设计”相关的官员价值观，即如何进行决策的管理规则，或者如何设计政治的管理结构规则；（3）广泛的官僚政策目标，包括行政机构为了履行其主要的社会职能而追求的长期目标；（4）特定的官僚政策目标，包括行政机构试图实现其广泛的政策目标而从事的特定行动。[34] 战后美国文官群体文化水准的提高与共同价值观念的逐渐形成，进一步增强了这一群体的文化认同感。其结果：不仅使文官群体在价值观念上日渐趋同，而且使其在思想意识和行为准则方面日益接近。因此，战后美国文官群体在价值观念所发生的这些变化，日益显现出文官群体在美国中产阶级阶层结构中所具有的内在优势。 （四）阶级意识的明晰与文官群体社会影响的增强 按照社会学的定义：“阶级意识是指一种由生产关系规定的对某个群体成员资格的知觉，一种对于这一共同身份产生共同利益和共同命运的感觉，以及一种为谋求阶级利益而采取集体行动的倾向。”[35] 从这一理论界定上来分析，美国文官阶级意识是维系这一群体共同价值观念、共同政治取向以及共同社会认同的一个必要的先决条件。但需要指出的是，文官群体的阶级意识并不是与文官制度相生相伴或与生俱来的，而是在一个多世纪的美国经济、政治和社会发展演变的过程中逐渐形成的，特别是在文官群体自身政治、经济、社会地位不断提升的漫长历史进程中逐步显现出来的。实际上，文官制度刚刚建立的时候，当时的美国政治体制还仍然按照制宪先辈们所设计的方向运行，政府的规模和责任还十分有限，文官还仅仅作为负责处理政府日常事务的行政机器而存在，他们的权力和所能发挥的作用也自然有限。特别是在文官的收入制度还没有健全与完善的条件下，文官不仅缺少规模和应有的社会地位，而且也缺少对群体成员在共同的政治和经济利益上的认同，从而导致在许多情况下文官群体并没有形成为谋求阶级利益而采取集体行动的取向。所以这一时期美国文官群体的阶级意识还基本处于一种不明晰状态。但是，2 0世纪以后，伴随文官制度的不断完善和文官群体地位的不断提升，文官无论在群体身份的认同和共同利益及命运的认知上，还是在谋求集团或阶级利益而采取行动上，都已带有很清晰的阶级意识的印记。例如，战后文官为争取政治权利和要求政府放宽对文官政治限制而采取的集体行动、文官积极参加工会活动并通过工会与老板议价、少数族裔文官争取与白人政府雇员相同待遇和地位以及妇女文官争取与男性政府雇员一样的政治和经济地位等要求，都在一定程度上反映出美国文官群体阶级意识的逐渐明晰。 文官群体阶级意识的明晰，进一步增强了这一群体的社会影响力。而社会影响力的扩大，又是文官群体演变成为美国中产阶级主体的一个重要前提。按照美国政治学家古德诺的理论，“为了使国家意志得到表达和执行，必须建立、维持，并发展一个非常复杂的政治组织”，特别是“在民治政府里，应该本着保证人民能够最自由地表达自己的意志，以及保证这个意志表达出来以后能得到最有效的执行这个目的，来建立、维持和发展这一庞大的官员队伍和政府机构。”[36] 从这个意义上来说，政府官员的行为不仅要接受国家法律的约束，而且也在一定程度上应该接受社会公众和舆论的监督，因此，社会的评价和认知，在一定程度可以折射出政府官员的形象和工作业绩。但在文官制度建立以前，美国政府官员不仅没有能够很好地去履行其应尽的职责，而且由于官员素质和政府效率日趋低下，其公众形象也大打折扣。特别是19世纪中后期在格兰特总统任内，由于出现了一系列严重的政治腐败案和政治丑闻，使政府在公众中的威信更是直线下降。同时由于这一时期许多改革家常常“以新闻报道的手法来揭露政府买官鬻爵和那些由于政党分赃而失去政府工作的妇女被逼为娼和道德沦丧的现象，”[37] 使政府官员更是声名狼藉。文官制度建立以后，以获得相对独立的政治地位、稳定的收入保障并逐渐形成共同的价值观念为前提，文官群体在美国社会政治生活中发挥着越来越重要的作用。与此同时，文体群体的社会声誉、社会认知度及社会影响也得到了扩大。尤其值得注意的是，在战后社会矛盾的发展变化所导致的社会层面上的利益日趋细碎与多元和传统的代议制下的代表机制已不足以表达每一个人或者每一个群体的利益要求的社会环境下，文官作为一个既有政治地位又有社会身份的群体，他们也越来越受到社会舆论和公众的关注，并扮演着越来越重要的角色。首先，作为一个庞大的社会利益集团，美国文官群体的利益和要求在一定程度上能够直接反映更广泛民众的意愿。同时，作为一个掌握实权的职业官僚集团，美国文官群体在政府政策制定和具体法律执行中有能力和有办法兼顾各种社会利益和要求，所以战后许多文官特别是高级文官开始成为利益集团施加压力的一个重要目标。传统上来说，利益集团“游说”的对象是负责政府立法工作的国会议员，所以人们常把他们称为“走廊议员”（英文译为Lobbyists）。但二战以后，随着政府行政权的扩大，利益集团的政治活动也同样地集中在“制定规章制度的机构和联邦行政机构。”[38] 特别是随着职业官僚更多地参与政治决策和立法，行政机构也像国会一样受到利益集团的“注视和压力”。因为“行政机构每天做出并执行的具有重要意义的决定，在有些情况下甚至关系到几百万美元的商业活动命运。”[39] 为了确保政府政策对本集团有利，“利益集团的成员每天都在同那些职业官僚，即活跃的决策精英接触。”[40] 其次，战后美国政治与社会的发展变化使文官“不仅成为美国政治与社会的一个焦点，而且成为美国政治中连接政府内部政治势力--国会和政府外部社会势力--利益集团的一种纽带。”[41] 在文官的连接下，20世纪中后期，美国政治中出现了一种新的特殊决策模式--“铁三角”。这种决策模式是指在联邦政府某些具体或特殊问题的决策中，由国会委员会或小组委员会、行政部门有关管理机构的职业文官以及相关的利益集团的代表三方组成的决策集团。[42] 到20世纪70～80年代，美国政治决策中的这种“铁三角”的数量已经达到几百个，现在联邦政府官僚机构中几乎每一个部分都有“铁三角”决策模式。[43] “铁三角”决策模式的出现与发展，不仅强化了文官群体在美国政府中的政治地位与作用，而且也进一步提高了他们在美国公众中的社会声望与影响。特别在20世纪后期，在一些组织不完善因而不能施加政治影响的社会集团，常常依靠职业文官来维护他们利益的社会背景下，文官群体的社会影响更是得到了进一步的扩大，社会评价和社会认知度也较之19世纪的时候有很大的改善，以至许多公众都认为：“有时，只有官僚机构才是整个社会长期利益的倡导者。”[44] (责任编辑：admin) |