与此同时，对西藏地方却并不提出刚性要求，可谓宽以待人。毛泽东在1950年6月9日“少数民族地区条件不成熟不能进行改革”的指示中指出：“按照《共同纲领》的规定，少数民族地区的风俗习惯是可以改革的，但是，这种改革必须由少数民族自己来解决。没有群众条件，没有人民武装，没有少数民族自己的干部，就不要进行任何带群众性的改革工作。我们一定要帮助少数民族训练他们自己的干部，团结少数民族的广大群众。”(15)“十七条协议”签订后，更多的工作依然是宣传解释，以期促成西藏地方政府的积极配合。
    十四世达赖喇嘛和噶厦经过反复讨论，最后致电中央人民政府，表示拥护“十七条协议”。(16)人民解放军进藏部队和入藏人员坚持原则，却并没有要求西藏地方政府急于改革落后的政教合一制度。1954年3月23日，在谈到西藏自治机关的具体形式时，毛泽东指出，要按照宪法草案第61条第3款的规定、西藏大多数人民的意愿决定，同时他还说：“十七条协议不执行可以不可以？不可以，一定要执行。但其中哪一条你们现在不愿意实行，可以暂时不执行，可以拖。因为协议上并没有说到哪年哪月哪天一定要执行。已经拖了三年，如要拖，可再拖三年。三年过去后，还可拖延三年，拖它九年也可以。不能干人家反对干的事情，要等待人民的觉悟。我们相信人民一定会觉悟。……我们曾发表过社论说：汉族干部不能干西藏人民所不愿干的事，要按大多数人民的意愿办事。”(17)在进藏部队干部、受苦的农奴、藏族爱国人士乃至西藏地方政府部分上层人士提出改革的要求时，中央最高层也意识到改革的复杂性，并未做出民主改革的决定。
    甚至到1957年2月，毛泽东依然明确表示：“西藏由于条件还不成熟，还没有进行民主改革。按照中央和西藏地方政府的十七条协议，社会制度的改革必须实行，但是何时实行，要待西藏大多数人民群众和领袖人物认为可行的时候，才能做出决定，不能性急。”(18)
    毕竟驱除帝国主义势力出西藏、完全掌握西藏的主权和治权是第一位的，民主改革是内部事务可以延缓，也可以充分协商。
    (三)明确目标：改革地方社会制度，造福西藏民族和地方百姓
    对于西藏和平解放以后走什么样的发展道路，中央早已明确，就是：改造旧的政教合一封建农奴制度，建立人民民主政权。早在1950年1月毛泽东就指示：“西藏人口虽不多，但国际地位极重要，我们必须占领，并改造为人民民主的西藏。”(19)暂时不改并非永远不改，改革西藏地方社会制度，实行人民民主，是中国共产党人的历史责任和重要使命，也是藏民族和西藏地方发展的必然要求，是世代遭受落后制度压迫和剥削的百万农奴的福音。1950年4月27日，周恩来在中央民委举办的藏族干部研究班上作报告时指出，“西藏是实行政教合一，我们要逐步使政教分离。”(20)这为改革西藏的政教合一制度指明了方向。
    (四)慎重稳进：调查研究，商量办事，大多数人同意
    由于解决西藏问题的复杂性，在解放军进军西藏之初，中央人民政府和西南军政委员会就成立先遣队，调查情况，宣传政策。
    1949年2月28日，西藏工委成立政策研究室，王其梅兼任研究室主任，工委吸收了一批熟悉西藏情况的教授、专家如李安宅、于式玉、谢国安、祝维翰等参加研究室工作。研究室多方搜集整理西藏情况资料，写出了《西藏各阶层对我进军态度之分析》、《对各种政策具体实施的初步意见》、《进军康藏应该注意和准备的事项》、《英美帝国主义干涉西藏问题之趋向和我之对策》、《进军守则》、《藏人的风俗和禁忌》等，(21)为中央和西南局决策和为人民解放军进藏发挥了积极作用。
    1952年4月1日毛泽东在审阅《中共中央关于西藏工作问题的指示》文稿时批示：“我们在政治上必须采取极端谨慎的态度，稳步前进，以待公路修通、生产自给并对藏民物质利益有所改善之后，方能谈得上某些较大的改革。”(22)1953年10月18日，毛泽东在和西藏国庆观礼团、参观团代表谈话时说：“团结起来，按照各民族不同地区的不同情况进行工作。有些地方可以做得快一点，有些地方可以做得慢一点，不论做快做慢都要先商量好了再做，没有商量好就不勉强做。商量好了，大多数人赞成了，就慢慢地去做。做好事也要商量着做。商量办事，这是共产党和国民党不同的地方。”(23)这些政策的贯彻执行既保证科学性，也切合西藏地方实际，具有较强的可操作性，大大减少了阻力，赢得了更多的理解和支持。
    二、制定和实施行之有效的政策和措施
    (一)军事策略
    1.解放西藏必须出兵，而且是多路出兵
    西藏是采用和平方式解放的，但是，要实现西藏和平解放却必须出兵。1949年11月23日，毛泽东在关于解放西藏问题给彭德怀的电报中明确指出：“解决西藏问题不出兵是不可能的，出兵当然不只有西北一路，还有西南一路。”(24)经过西北局和西南局反复权衡之后，确定由西南局派十八军为主力从四川出发，同时解放军从云南、青海、新疆等地协同进藏，减少供给压力并形成多路并进的合围之势。
    2.进军西藏宜早不宜迟
    鉴于英美帝国主义分子图谋“西藏独立”活动甚急，为防夜长梦多，1949年12月中旬，毛泽东在前往莫斯科缔结中苏友好同盟条约途经满洲里时，给中央领导人写信并转告邓小平、刘伯承、贺龙等西南局负责人，提出“进军西藏宜早不宜迟”的重要指示。1950年初，他再次强调指出：“如果今年五月中旬至九月中旬不向西藏进军，则须推迟至一九五一年才能进军。我意如果没有不可克服的困难，应当争取于今年五月中旬开始向西藏进军，于十月以前占领全藏。”(25)抓住解放西藏的有利时机，用实际行动粉碎内外反动势力试图搞“西藏独立”的图谋。
    3.修路运粮是关键
    多路进军除了军事上的考虑之外，还有解决粮食供应困难等的用意。1950年1月24日中共中央、中央军委关于进军西藏的指示中提到：“(一)刘(伯承)邓(小平)已决定十八军为进攻西藏的主力，并提议由青海、新疆及云南各出一支并向西藏多路向心进兵，以便解决粮食及地形上的困难。又，刘邓提议有西北局负责派工兵迅速修复由西宁经玉树到甘孜的公路，并调查玉树飞机场的情况电告”。(26)等到“十七条协议”签订后的1951年5月25日，中央军委关于进军西藏的训令中，除了谈到兵力布置以及保持高度警惕之外，重点谈的就是粮食和修路问题：“西北军区由新疆准备入藏之部队，除先头部队继续侦察到达噶大克的道路外，主力继续修通公路，以备随时入藏。”并提到三条具体路线：“A，甘孜—昌都—丁青—乌所—太昭—拉萨公路由十八军负责抢修，力争明年年底完成。B，西宁—黄河沿—玉树—囊谦—类乌齐—丁青公路由西北军区负责修筑，并将黄河沿—玉树—囊谦段继续修通。C，敦煌—柴达木—黑河—拉萨线为我对西藏将来油料补给的预订路线，应由西北军区派人进行实地勘测。”(27)修筑青藏和川藏公路对落实西藏和平解放协议，维护西藏地方局势稳定及边防巩固，发挥了巨大的作用，而修筑公路花费了人民解放军进藏部队巨大的人力物力，成为历史壮举。