澳门葡萄牙人以“商人共和国”的模式在南中国沿海建立的行政机构，乍看起来是完全按照葡萄牙人在全球贸易扩展中建立起来的全权机构。实际上这种自治行政机构并非建立在葡萄牙主权基础上，澳门依旧是在中国传统王朝“加惠远人、抚育四夷之道”之下，“恩准西洋夷人寄居贸易，藉之生计”的“天朝地方”。（19）不过，随着西方殖民势力的东来，全球化贸易趋势日益明显，中国传统的“万邦来朝”的天朝景象逐渐衰微，中外商品经济的发展已经无法用“贡市一体”来框架了。1685年，清廷根据实际需要，废除了海禁，首次设立粤、闽、浙、江四海关，实行“贡市分流”：“因贡而来者，税应免则免之；专以市来者，货应征则征之。”这一举措应该说是中外关系体制上的一大进步，符合全球化贸易的发展。于是，在中国对外关系中开始有了“朝贡国”和“互市国”的区别，凡不是来华朝聘而是通商贸易的国家，葡、荷、英、美、瑞典等都属于“互市国”，他们的商船不必遵照朝贡体制的烦琐礼仪和种种严格规定，可以不拘时间不拘数量地到开放口岸通商，由口岸海关征收税饷。不过，这并不是清朝统治者在对外关系体制和指导思想上的改变，只是对外策略具体应用上的修正，他们仍然把互市当做怀柔外交的自然延伸。在朝廷看来，政治外交上所有来华的国家，既然受互市的恩惠，就应该对天朝感恩戴德，奉命唯谨，来访的诸国大使，一概被冠上“贡使”的旗号，按照朝贡规矩才可以成行。
    在明清朝廷眼中，澳门葡萄牙人仍属向化的“外夷”，地位十分明确，《澳门纪略》上称：“其澳地岁银五百两，则自香山县征之。考《明史》载濠镜岁课二万，其输租五百，不知所缘起，国朝载入《赋役全书》。《全书》故以万历刊书为准，然则澳有地租，大约不离乎万历中者近是。”（20）这段话表明在万历年间，澳门葡萄牙人正式向明朝官府缴纳500两白银作为地租，以换取在澳门居留的权力。1582年，即澳门议事会成立前一年，两广总督陈瑞传唤澳葡代表前往肇庆，以皇帝当年未向他们授予任何管辖权为由，命葡萄牙人解释以何种法律管理澳门。澳葡代表以甘辞厚礼博得陈瑞欢心，获允“从此以后，让他们自己管理自己，只要遵守我们的命令就行了。”（21）这正是澳葡当局面临的政治形势，他们享受内部自治，但没有充分的政治主权，必须采取妥协政策，服从中国法律，接受中国官员管辖并交纳地租。因此当1638年意大利人阿瓦罗访问澳门时，他指出：“这个城市初创之时，由于该地并非武力夺得，而是获得中国官员允许居住，故以共和国形式管理，即由资深顾问管治，并无将军或总督。”（22）明朝在澳门半岛与大陆的连接处设立前山寨，用关闸封闭澳门，并派香山县丞专管澳门，派参将率兵驻扎前山寨。清承明制，并进一步加强对澳门的控制。1743年，清廷在前山寨设立澳门同知，专司海防，查验进出口海船，兼管民蕃。香山县丞则移驻澳门望厦村。随着清朝开放海禁，中西贸易就逐渐集中到广东，形成了广州-澳门为中心的贸易体制。在这样的管理体制下，澳门实际上成为在清政府有效管理下的外人居留地，朝廷先后发布了越来越严格的澳夷管理条例，加强对澳门贸易和防务的控制，在行政、司法、军事等方面都对澳门形成了完善的建制，其中以乾隆十三年（1748年）澳门同知张汝霖制定的“筹善后事宜”十二条最为全面具体，以汉文和葡文颁布，澳门中葡居民共同遵守，充分体现出中国对澳门的主权管辖。尽管面临全球化的贸易形势，清廷仍旧保持仁厚、威严的姿态，可以说是怀柔与防范相结合，达到既控制中外贸易又控制来华外夷的目的。
    与中国当局日益具体和严格的管制相比，葡萄牙政府在1783年颁布《王室制诰》之前，并没有对澳门采取任何有效的管治措施。面对高度依赖中国政府的现实，澳葡当局不得不一切以商贸利益为重，对中国官府采取调和让步的态度，“由于澳门市政议会的特殊独立性，葡萄牙政府的态度和政策在澳门问题上体现得极为薄弱。澳门市政议会在他实际上所受的中葡二元化领导下，更多地倾向于接受中国政府的领导。”（23）“议员一般没有多少文化，毫无政治经验，以礼物、贿赂和屈从来面对华人的压力，试图保持在澳门取得的脆弱的利益平衡”，（24）这种被认为卑躬屈膝的做法，受到了包括葡萄牙国王和印度总督在内的西方人的责难，但就实际情形而言，“葡方无论怎么有理也没有用，因为他们面临的选择只有一种：退让，否则饿死。”（25）由此可见澳门葡萄牙人名义上是葡萄牙王室和法律的管治，实质上则受到明清政府的严格控制，这种局面，难免受到在全球化浪潮中逐渐占主导地位的西方人的责难。
    18世纪末以来，英国在全球范围内的扩展态势日益明显，最初英国人力图通过外交渠道突破中国外交管理体制，澳门作为中西交往的缓冲地，自然成为这种外交较量最直接的场地。1816年，在英国使团到达中国洋面之前，广东地方官员听闻澳葡当局在修葺房屋，准备接待，便提高了警惕，香山知县马德滋谕令澳葡理事官，询问有无此事：“昨本县风闻西洋番差将水坑尾夷楼一所、花王庙旁边一所先时预备，以为英吉利贡使到澳住宿之所。殊有关系，当经谕饬查报，未据禀复，合谕催查。谕到该理事官，即速查明，有无将水坑尾夷楼及花王庙两处预备，为该贡使到澳居住之事，刻日据实详细禀覆本县。”（26）同时将此事上报给广东巡抚，广东巡抚董教增很快严正声明广东官方立场，1816年7月13日（嘉庆二十一年六月十九日）他在奏报筹办英国来使的奏折中称：“据香山县知县马德滋具奏，风闻在澳西洋夷人修葺夷馆，似为款接英吉利国贡使。……其西洋夷人拟留英吉利贡使在澳居住一节，臣董教增现饬署澳门同知李云、香山县知县马德滋严谕西洋夷目，以各国贡使至粤，大皇帝恩礼优加，无庸该夷人代为款接，且英吉利贡使奉旨准由天津上岸，即不应绕道逗留。澳门本系天朝地方，恩准西洋夷人寄居贸易，藉资生计，所以仰沐皇仁者至优极渥，其偶将夷馆赁与各国夷商暂寓，不为深究，已属格外恩施，如果擅留英吉利贡使居住，则是私行交结，任意妄为，一经奏明大皇帝，即不能长承恩泽。并饬行水师各营协，于要隘口岸密行防范。查，西洋夷人久居内地，怀德畏威，经此番饬谕之后，断不敢有违禁令。”（27）
    英国东印度公司曾经向澳葡当局通报阿美士德使团的行程，澳葡当局反应十分冷漠，与马戛尔尼使团所受的待遇反差明显。大使1817年1月20日离开广州前往澳门，21日，先行抵达澳门的使团成员梅特卡夫爵士访问澳门总督，通报特使即将到来的消息，希望总督派军队对客人致敬并维持秩序，总督已知使团状况，表示对这种做法有顾虑，因为中国当局从广州发来命令，对特使表示敬意会导致与他们争论而受到埋怨，这是他力图避免的；但他同意“奥尔斯特”号上的水兵登岸。他又说1月20日至29日是向逝世的葡萄牙女王致哀的时间，这段时间内他不能离开住所去拜望特使，也不能下令鸣炮致敬。梅特卡夫建议总督可以派一位副官向特使说明情况，被总督拒绝了。1月23日，阿美士德大使抵达澳门，“特使阁下上岸；每艘公司巡船鸣炮十九响致敬。海军[来自‘奥尔斯特’号]列队，乐队奏乐，特使阁下上岸；他接受商馆人员盛装迎接，并前往罗巴兹的房子，通过列队致敬的一排约有四十名的中国军队。……梅特卡夫爵士不得不表示他满意于这队兵丁有纪律的行为和中国人的一般态度。这些行动，无论在什么情况下，他们都是根据法令做到客气与使人快慰，而与葡萄牙人的招待形成强烈的对照。”1月28日，阿美士德大使离开澳门，他表示“受到自己国人的接待，一切都非常快意”。（28）