然而，饱受天灾煎熬的百姓，复经封建政府的残暴统治和官吏侵夺，豪强兼并等人祸的不断摧残，其境遇更是雪上加霜。这主要表现在四个方面：一是苛吏暴政和负担沉重，农民逼迫流亡。汉武帝在位时正值西汉鼎盛，然其拓疆广境、屡兴征伐，常年对匈奴用兵，“多杀士众，竭民财力”；加之沉重的徭役和“漕运转输”之苦，使百姓不堪重负。而不法官吏则征求不已，出现“下吏妄赋，百姓流亡”的惨景。大批百姓流亡之后，其赋税则转嫁于未流亡者，不法官吏又“刻急细民，细民不堪，流亡远去……后亡者为先亡者服事。录民数创于恶吏，故相仿效，去尤甚而就少愈”（注：（西汉）桓宽。盐铁论·未通〔M〕。），从而形成一个流亡不断加重的循环圈。
        二是豪强兼并。两汉社会，地主豪强势力迅速扩大，“贵人之家，云行于涂，毂击于道，攘公法，申私利，跨山泽，擅官市”，“不耻为利者满朝市，列田畜者弥郡国”（注：（西汉）桓宽。盐铁论·剌权、救匮〔M〕。）。西汉元、成之时，豪强林立，不择手段兼并土地，“其并兼者则陵横邦邑，桀健者则雄张闾里”（注：后汉书·酷吏列传，卷107〔M〕。）。张禹一次买田四百顷，“皆泾渭灌溉，极膏腴上贾”（注：汉书·张禹传，卷81〔M〕。）。关东富人则“多规良田，役使贫民”（注：汉书·陈汤传，卷70〔M〕。）。于是，“富者田连阡陌，贫者亡立锥之地”。东汉后期，宦官侯览前后夺人田宅381所，田118顷。朝廷官吏更是“一旦在位，鲜冠利剑，一岁典职，田宅并兼”（注：（东汉）王充。论衡·程材篇，卷12〔M〕。）。因而，“豪人之室，连栋数百，膏田满野，奴婢千群，徒附万计”（注：后汉书·仲长统传，卷79〔M〕。）。豪强地主、皇亲国戚、不法官吏、富商大贾以及宦官等大肆兼并土地，侵夺百姓，失去土地无依无靠的农民，不是沦为奴婢，便成流民而散。
        三是为避战乱。西汉政府与边族之间的侵扰攻伐以及战乱，常常迫使当地百姓沦为流民。王莽天凤元年（公元14年），匈奴发兵寇边，“于是边民流入内郡”（注：汉书·王莽传，卷99〔M〕。）；东汉建武十二年（公元36年），匈奴入河东，“民或流散”；明帝永平年间，凉州羌反，“西州流民扰动”。东汉安帝时，羌人在陇右起义，为避战乱，东汉政府令陇西、安定、北地三郡内迁，百姓“流离分散，随道死亡”（注：后汉书·西羌传，卷117〔M〕。）。“灵帝末，羌胡大扰，定襄、云中、五原、朔方、上郡等五郡并流徙分散”（注：晋书·地理志，卷14〔M〕。）。袁绍子袁谭为青州都督，使妻弟“虏掠田野”，又让部下募兵，“有赂者见免，无者见取，贫弱者多，乃至于窜伏丘野之中，放兵捕索，如猎鸟兽。邑有万户者，著藉不盈数百，收赋纳税参分不入一”（注：三国志·魏志·袁绍传，卷6〔M〕。）。战乱兵争不仅造成当地流民问题的发生，也引起社会的动荡和连锁反应。
        四是局部社会经济优越之地对百姓的吸引。避乱求生、流移就谷往往是流民为了生存而不得已的选择，局部社会安定或经济状况良好之地，自然就成为流民涌入之地。如两汉之际，“河西民俗质朴，而（窦）融等政亦宽和，上下相亲，晏然富殖。……安定、北地、上郡流人避凶饥者，归之不绝”（注：后汉书·窦融传，卷53〔M〕。）。灵帝时，幽州牧刘虞“务存宽政，劝督农殖，开上谷胡市之利，通渔阳盐铁之饶，民悦年登，谷石三十。青、徐士庶避黄巾之难归虞者百万余口，皆收视温恤，为安立生业，流民皆忘其迁徙”。董卓之乱，州郡起兵，惟“徐州百姓殷盛，谷米丰赡，流民多归之”（注：三国志·魏志·陶谦传，卷8〔M〕。）。
        二、两汉的流民安置政策与流民去向
        在整个两汉时期，除了统治末期局面失控之外，一旦有流民问题出现，政府都曾采取措施解决和安置流民，但因社会背景、时间、地域及程度的不同，其政策也多有变化，效果也不尽一致。概括起来，大致有以下几种情况：
        第一，限制、镇压和遣返。汉武帝元狩年间，关东流民四散不止，乃作“流民法”，以禁止流民离散，并限制官吏的“重赋”（注：汉书·万石君奋传附子庆传，卷46〔M〕。），但收效不大，以致各地流民相聚起义。遂又遣使者“衣锈衣，持节虎符发兵以兴击，斩首大部或至万余级”，然犹不能禁。于是又作“沉命法”，以督责官吏严禁流民出现和相聚反抗。结果事与愿违，“小吏畏诛，虽有盗，弗敢发，……故盗贼浸多，上下相为匿，以避文法”（注：汉书·酷吏列传·咸宣传，卷90〔M〕。）。再如王莽天凤元年“禁吏民敢挟边民者弃市”。两汉政府严格限制或镇压流民，其意在于迫其不要离开故土或重新返回故土，因而，对流民回归家乡则积极鼓励支持。西汉宣帝地节三年（公元前67年），下诏：“流民还归者，假公田，贷种食，且勿算事”（注：汉书·宣帝纪，卷8〔M〕。）。东汉和帝永元六年（公元94年）诏流民“又欲就贱还归者，复一岁田租、更赋”。从而达到防止农民从国家户籍中流失，以维护封建统治秩序的目的。
        第二，控制、安抚。当限制、镇压和遣返等措施难以奏效时，统治者往往默许或鼓励地方官员组织、参与和领导流徙活动，借以加强对流民的控制。元鼎二年政府便允许山东“饥民得流就食江淮间”，并“遣使冠盖相属于道护之”（注：史记·平准书，卷30[M].）。鸿嘉四年关东流民入关，成帝下诏：“所之郡国，谨遇以理，务有以全活之”（注：汉书·成帝纪，卷10[M].）。两汉对于流民的安抚形式多样。一是迁徙。二是允许流民入籍新地。三是赐民爵位，吸引招抚流民回乡入籍。四是赈济，措施包括赈贷、赐钱散谷、医治疾病、设厂施粥等方面，虽为临时举措，但对缓解燃眉之急，使流民及时得到救济是有作用的。五是减免租税、划拨土地。这不仅便于安抚流民，而且对恢复生产，扩大开发，形成新的生产力布局都有促进作用。