凯洛格在发表对华宣言前曾同西方国家以及日本驻美使节频繁接触、交换看法。但各国从各自利益出发，制定符合本国利益的对华政策。日本主张“维持现状”（status quo），和“等着瞧”（wait and see），（注：The Charge in Japan（Neville）to the Secretary of State,FRUS,1928,Vol.2,p.422.）担心放弃条约特权会损害日本在中国的利益，尤其是东北的利权。英国先主张对中国革命采取强硬行动，后又突然提出对华“新政策”，改变其强硬立场，承认国民政府要求修约“是基本正义的主张”，表示“一旦中国自行颁定税则”，英国“即承认中国关税自主”，（注：British Memorandum of 18[th]December,1926,FRUS,1926 Vol.1,P.923,see also Stanley F.Wright:China's Struggle for Tariff Autonomy1843-1938，（《中国关税自主沿革史1843-1938》）Kelly & Walsh,Shanghai,1928,pp.609-610.）试图以此来拉拢当时的武汉国民政府。
        凯洛格对英国的“抢先一步”感到懊恼，便立即于1927年1月27日正式发表对华政策宣言，宣言表示“美国无时不欲使中国统一、独立与兴盛”，愿将美国“对华条约所规定的关税支配与治外法权从速解除”，“根据华盛顿会议决定准予中国关税自主”，宣称美国“愿意同能够代表中国或能为中国发言的任何政府或任何代表机构进行商谈，不仅使华盛颇条约所定的二五附加税得以实行，而且恢复中国完全关税的自主”。美国政府“希望中国有代表中国人民之政治实体，以便履行中国方面关于修订条约时应尽的义务”。（注：The Secretary of State to the Charge in China（Mayer），FRUS,1927,Vol.2,pp.350;FRUS,1928,Vol.p.465，另参见《中美关系资料汇编》第一辑，世界知识出版社1957年，第472-474页。）宣言还表示“美国期望得到最惠国待遇，期望不致在关税或他种课税上不利于美国及其公民，不致因别国得到特权而受到差别待遇”，凯洛格对华宣言发表后不久，南京事件发生，美国虽不愿同中国任何单独一方进行修订关税条约谈判，但亦不可能改变宣言中已作出的修约承诺，使中美修订关税条约谈判暂时处于停滞状态。
        凯洛格对华政策宣言的核心是美国准备同中国修订商约，让中国关税自主。但这两者都是有前提的。这里涉及两个问题：一是美国要求同能代表全中国发言的政府或机构进行谈判，当时中国还没有出现这样的一个政权。第二，美国要求中国履行条约义务，要尽国际责任，这更是一个棘手的问题。中国内战正处在激烈关头，没有一个政府实际上有能力承担条约义务和国际责任。因为这不仅是口头上承诺就能解决的，有许多实质性问题需要解决。首先关税问题，当时中国四分五裂，一国三府，在美国看来，任何政府都无法承担放弃协定关税后，能在中国施行新的关税章程。其次，中国历届政府欠美国的债务由哪个政府承担，北京政府、武汉政府还是南京政府。何况中国欠列强各国的债务绝不是一个小数目，各国均不可能放弃，凯洛格所说的义务无疑包含这类内容。最后，承担责任还必须按照美国要求保护美商在华利益，保护美国在华侨民和他们的财产，让他们在中国继续享有治外法权、最惠国待遇。南京政府当时也难做到，因为它无法控制属于它统治范围以外地区的局面。相反，北京政府更做不到这一点。加上西方国家对于履行国际条约义务的理解同中国传统观念有很大区别，中美在偿还债务问题所遇到的矛盾和对立，充分说明了这一点。所以凯洛格宣言看起来内容不多，实际上包含着许多实在的东西。凯洛格宣言中称希望中国统一、独立和兴盛，独立和兴盛并不意味着美国希望中国从此强大，而是为了美国工商业能够在中国稳定的环境下发展。
        二、中美新关税条约
        南京国民政府成立后，为了摆脱经济上的困境，维持政权统治，于1927年7月20日发表关税自主布告，称“最近数十年来，外感协定关税之压迫，内受厘金制度之摧残，以致商货艰滞，实业不振”。表示“欲图国民经济之发达，非将万恶之厘金及类似厘金之制度彻底清除，不足以苏民困；而不平等之关税条约尤与国家之主权相妨，非迅速实行关税自主，不足以跻进国际之平等”。布告决定“在最短期间内实行裁厘，并宣告关税自主”。（注：［国民政府财政部档案］《中华民国史档案资料汇编》第5辑，第1编“外交”中国第二历史档案馆编，江苏古籍出版社1994年，第8-9页。）同时公布《裁撤国内通过税条例》、《国定进口关税暂行条例》及《出厂税条例》，并决定1927年9月1日为裁撤厘金实现关税自主之日。表明南京政府开始有决心实行关税自主。但实际上，这一单方面行为并未得到各国的首肯，不可能得到真正实行。所以南京政府不久又宣布暂缓实行上述三个条例，由外交部直接通知美英等12国驻中国公使。
        1928年5月，北京政府迅速崩溃，7月5日国民政府军队进入北京，北京政府外交部随之解体。加上宁案问题获得解决，美国对南京政府态度发生变化，美国准备立即承认这个政权。而承认南京政府是同修订条约紧密相连的。（注：L.E.Ellis,F.B.Kellogg and American Foreign Relations 1925-1929,p.145.）北京政府解体后，南京政府首先照会马克谟，中国准备开始与各国进行谈判，以修改不平等条约，主要是解决关税自主问题，并试探美国政府对此问题立场。面对中国的修约要求，美国存在着两种态度，一种主张立即让中国关税自主；另一种以马克谟为代表的美驻华外交人员，凭借他们长期在中国的经历以及对中国情况的了解，主张同列强同步进行，以保证美国在华利益不受损害。在凯洛格看来，既然华盛顿会议、北京关税会议已经同意中国在1929年1月前实行关税自主，美国迟早要让中国关税自主，而迟解决不如早解决对美国有利，他首先向各国表示，美国将“愿意与中国谈判解决关税问题”。（注：Memorandum by the Secretary of State,FRUS,1928,Vol.2,p.437-438.）