美国与英国1940年签订的"驱逐舰换基地"的秘密协定，是第二次世界大战爆发后，美国尚处于战争之外的情况下，美国与英国之间达成的第一个重要的双边军事协定，也是两国结成反法西斯同盟的关键一步。本文拟利用最新面世的档案资料和其他有关文献，对这一外交行动的背景、谈判过程以及所达成的协定内容做一初步探讨，以就教于读者。
    一驱逐舰和英国舰队归趋问题的由来
    第二次世界大战爆发后，随着德国潜艇在大西洋上对英国的各种舰只进行袭击，英国很快就面临反潜艇的主要武器--驱逐舰的短缺问题。为了解决这个问题，海军大臣温斯顿·丘吉尔曾在1939年9月18 日内阁会议上提出向美国购买驱逐舰的要求（注： MartinGilbert,Winston S.Churchill,Vol.1:Finest Hour 1939-1941,Boston, 1984,p.33.）。为了促使美国援助英国，丘吉尔还在当年10月第一次向美国大使肯尼迪提到在一旦英国失败的情况下英国舰队的归趋问题。他说，如果德国打败英格兰，"他们（指德国）的条件之一肯定是让英国交出舰队；如果德国获得了英国的舰队，他们将立刻拥有优势，然后你们（指美国）的烦恼就将开始。 "（注：CaptainTracyB.Kittredge,United States-British Naval Cooperation,1939-1942, Microfilm-NRSII-226,Naval Historical Center-Washington Navy Yard S.E.,Washington D.C.,Series 2,Part A,Chap.5,p.72.）
    1940年5月10日丘吉尔就任英国首相， 并与美国正式开始了关于驱逐舰问题的交涉。在内阁的同意下，丘吉尔作为首相于5月15 日发给罗斯福总统的第一封电报中，便要求美国借给英国40艘或50艘驱逐舰（注：温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第2卷·上部·第1分册，商务印书馆，1975年，35-36页。丘吉尔还要求得到数百架最新式的飞机、防空设备和弹药等。）。当天他还在同肯尼迪的谈话中，再次着重谈到了英国舰队的归趋问题，他说，不管德国人做什么，只要他仍然保持"在公共生活中的权力"，英格兰就决不会投降。他还表示，一旦出现最坏的情况，"英国政府将迁往加拿大并依靠舰队继续战斗"（注：U.S.Department of States,ForeignRelationsoftheUnitedStates: Diplomatic Papers（FRUS），1940,Vol.3, Washington D. C.,1955,pp.29-30.）。
    但是此时的美国十分怀疑英国在这场战争中取胜的可能性，政府官员普遍对欧洲战场的形势持悲观态度，要求把精力集中于美国本土的防御。罗斯福的密友、助理国务卿伯利的看法极有代表性，他在阅读了丘吉尔5月15 日的信件后写道：如果丘吉尔在这封信中所说的可怕预言是确实的，那么"即使我们想做，我们也不能做什么及时援救英国的事情，相反，我们要做的是征集我们能够征集到的最强大和最坚固的防御力量，而不是把少数舰队零敲碎打地派到大西洋彼岸。"（注：BeatriceBishop Berle and TravisBealJacobseds. , Navigating theRapids 1918-1971, from the Papers of Adolf A.Berle, New York,1973, p.314.）
    在这种情况下，罗斯福连续采取了两个重要的外交行动。
    第一个行动是同意向英国提供飞机和其他军事物资援助，但拒绝租借驱逐舰。罗斯福在5月17 日给丘吉尔的回信中说：关于借给或赠与40-50艘驱逐舰的问题，将要求国会批准，但我不能肯定此时把这个建议提交国会是明智的；另外，从我们自己的防御需求来看，包括美国在太平洋上的责任，我们是否能够安排出，即使是暂时安排出这些驱逐舰也是值得怀疑的（注：参见FRUS, 1940, Vol. 3, pp.49-50。）。
    第二个行动是为了确保英国在一旦抵抗失败的情况下其舰队不落入纳粹德国之手，并增加美国海军在大西洋巡逻的规模和效果以保证美国的安全，罗斯福第一次向英国提出了英国舰队的归趋问题。5月18 日罗斯福与英国大使洛西恩举行会谈，其间罗斯福再次以国会和公众舆论为理由拒绝提供驱逐舰，但他提出："万一发生最坏的情况，英国的舰队可以穿过大西洋到加拿大或到达美国。"与此同时，他还暗示美国希望获得英国在大西洋上的一些基地，他说，英国可以把保卫英国西印度群岛的利益交给美国海军，这样在一旦德国舰只出现于西印度水域的情况下，美国海军就可以毫不犹豫地对付他们。但是洛西恩对总统的要求采取"交易"态度，强调英国同意采取上述行动的前提条件是美国的参战（注：关于这次会谈的详细情况，参见FRUS,1940,Vol.3,pp.50-51。）。
    英国政府支持洛西恩的看法，并决定用舰队归趋问题向美国施加压力，以求获得美国的援助。5月20 日丘吉尔再次致电罗斯福要求提供驱逐舰，并谈到一旦英国抵抗失败可能带来交出舰队的严重后果："如果现政府成员倒台，由另外一些人出面在这片废墟上和敌人进行谈判，那么，你就不能无视这样的事实，即同德国讨价还价的惟一筹码就只有舰队。如果美国听任这个国家受命运的摆布，那么，只要当时的负责人能够为残存下来的居民争取到最有利的媾和条件，那就谁也没有权力去责怪他们。"（注：E.L.Woodward,British ForeignPolicyin the Second World War,Vol.1,pp.339-340.译文参见温斯顿·丘吉尔《第二次世界大战回忆录》第2卷·上部·第1分册，82页。）
    但是此时的欧洲战场形势危急，40万英法比联军正在被德军逼至敦刻尔克，前途未卜。美国政府被一片悲观失望的气氛所笼罩。陆军部认为这场战争已经输掉，对盟国的援助将被浪费；海军部在考虑英国战败的后果；国务院则在讨论在太平洋的美国舰队回到大西洋的可能性（注：参见James R.Leutze, BargainingforSupremacy, Anglo -American Naval Collaboration, 1937-1941,p.77。）。罗斯福更是极其担心一旦抵抗失败，英国的舰队会落入德国之手。 因此罗斯福在5月25日与洛西恩的会谈中，再次提出了英国舰队的归趋问题。他说，如果形势恶化，英国舰队以及尽可能多的已经完成的舰只，不应当被作为英国的财产而应当被作为英帝国的财产来对待，在它们可能被俘虏或投降之前，把它们转移到加拿大或澳大利亚。这样英国、法国、荷兰与比利时的海外帝国就会形成巨大的进行战争的资源。如果这支舰队投降，无论希特勒做出什么保证，整个大厦也将倾覆。但是当洛西恩询问"如果这样的灾难即将发生"，美国是否将站在英国一方参战时，罗斯福却没有给以明确的回答，对是否援助英国驱逐舰的问题，态度也没有变化（注：E. L. Woodward, British Foreign Policyinthe SecondWorld War, Vol. 1, pp.342-343. ）。
    然而英国在5月26日到6月4日成功地实行了"发电机计划"， 从敦刻尔克撤出英法比联军33万多人。因此，尽管法国的全面军事崩溃已经清晰可见，但英国抵抗成功的可能性也在增加，而英国也更加需要美国在驱逐舰和其他战争物资方面的援助。为了促使美国放弃中立政策尽快采取行动，丘吉尔于6月4日在下院发表重要演说，表示了英国永不投降的决心："我们永不投降，即使我们这岛屿或这岛屿的大部分被征服而陷入饥饿之中--我从来不相信会发生这种情况--我们海外的帝国臣民，在英国舰队的武装和保护之下也将继续战斗，直到新世界在上帝认为是适当的时候拿出它所有的一切力量来拯救并解放这个旧世界。"（注：温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第2卷·下部·第3分册，594页。）由此可见， 丘吉尔已经认真考虑了一旦英国失败就把舰队开到大西洋彼岸的问题。
    法国败降后，英国以其坚决消灭在奥兰港的不愿归顺英美的法国舰只的行动，有力地证明了丘吉尔"决不投降"的保证。于是罗斯福立即决定将50万枝步枪，8万挺机枪，13000 万发子弹，900门75毫米的大炮，100万发炮弹，以及一些炸药、 无烟火药运往英国（注：参见舍伍德《罗斯福与霍普金斯》上册，商务印书馆，1980年，215页。）。 但是直到6月底，关于驱逐舰的问题仍然没有丝毫松动。
    据不完全统计，从5月15日到6月底的一个半月中，英国通过各种渠道，至少向美国提出过20次关于驱逐舰的要求，仍不可得，而英国的海上形势却日益变得危险。由于缺乏驱逐舰，英国一直未能在大西洋建立有效的巡逻以保护自己的船只；特别是英国在失去法国海军的帮助之后，海上损失更为严重。6 月份同盟国和中立国的船只由于德国潜艇的肆虐所造成的损失高达284000 吨（5月份仅为55580 吨），此后的4 个月德国海军仍控制着制海权，德军潜艇司令们甚至夸耀此时为"快乐时光"（注：参见J. R.Butler, Grand Strategy, September1919-June 1941, Vol. 2:History of the Second World War,London,1957,pp.236-237。）。与此同时在北方海域也看到了德国潜艇的活动，仅6月份就有3艘在北方海域巡逻的巡洋舰被鱼雷击中而沉入大海（注：S. W. Roskill, The War at Sea, Vol.1: The Defensive, London,1954, p.265.）。
    那么，为什么在英国抵抗的危难时刻，美国不能立即做出援助英国驱逐舰的决定呢？主要有以下几个原因：
    第一，美国对英国的抵抗能力极为怀疑，不愿扩大对英国的援助。罗斯福的两名主要顾问驻法大使布利特和驻英大使肯尼迪，都对英国的前途怀有失败主义情绪；而罗斯福本人当时也曾说过，英国仅有1／3的劫后余生机会。由于法国战败求和，美国公众对同盟国获胜所抱期望更是一落千丈。6月末，只有近1／3公众认为英国将取得胜利， 赞成扩大援助同盟国的人数在三周内几乎减少了10%（注：舍伍德：《罗斯福与霍普金斯》上册， 216 页； JamesR.Leutze,Bargaining forSupremacy,Anglo-American Naval Collaboration,1937-1941,p.85； 罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策1932-1945》上册，商务印书馆，1984年，353、330页。）。
    第二，孤立主义占优势的国会反对向盟国提供军事援助，特别是通过立法权阻止政府把驱逐舰租借给英国。6月中旬， 关于美国的驱逐舰将被转让给某个外国政府的谣言已在流传，当参议院海军事务委员会在要求海军部证实这个谣言是否真实的时候，又意外地了解到海军部已经把正在建造的23艘鱼雷快艇卖给了英国的消息。该委员会极感震惊，认为政府的行动违反了1917年6月15日法令中的第5部分的若干规定，因为"这条法律使我们在处于中立状态时把海军舰只卖出这个国家的行动成为违法的行动"。随后该委员会在参议员大卫·I ·沃尔什主席的领导下进行了反对转让这些鱼雷快艇的活动，最终迫使总统取消了这笔交易。接着，该委员会决定通过立法阻止将来关于海军舰只的这种转让。这便是"1940年6月28日法案"（即No. 671, H. R. 9822法案），其正式名称是"促进国防及其他目的法案"，其中第14部分（a ）中规定：凡美国已有名称的陆海军的武器、军舰、小艇、飞机、军需品和装备，无论是整体还是部分，也无论是否已订有合同，今后不能被转让、交换、出卖，或无论以任何形式做出其他安排，除非海军作战部长在海军物资方面，陆军参谋长在陆军物资方面能够首先说明，这样的物资对美国防御来说并不是至关重要的（注：该法案原本是一个旨在加快美国海军建设的法案， 但补充规定了阻止将来海军舰只的转让条款，即第14部分。 关于整个鱼雷快艇事件和No. 671, H. R. 9822法案的详细情况， 参见Paul Preston and Michael Partridge eds., British Document onForeign Affairs:Reports and Papers fromtheForeign OfficeConfidential Print,Pt.Ⅲ：from 1940 though 1945,Ser. C: North America （Editor:Rochard D.G.Crockatt），Vol. 1: North America,January 1940-Decenber 1941（BDFA,Part Ⅲ , SeriesC, Vol.1），University Publications of America（UPA），1999,pp.174-175;H. W.Briggs,"Neglected Aspects of the Destroyers Deal。"）。根据这项法案，国会当天宣布：总统不能运送任何战舰给一个交战国，直到海军作战部证明它们"对美国的防御已经毫无价值"（注： RobertA.Divine,Roosevelt and W.W.Ⅱ，Johns HopkinsUniversity Press,1969,pp.33-34.）。但政府当时却无法做到这一点。于是7月1日罗斯福在国会的压力下签署了这项法案（注：BDFA,Part Ⅲ，Series C,Vol.1,p.174.）。
    第三，罗斯福本人希望英国的舰队服务于美国的安全利益。正如他在6月10日对新任美国驻加拿大公使莫法特所说， 加拿大应当劝告英国决不投降，因为即使英国的舰队被疏散，英帝国也能继续战斗；他建议的疏散比例是："加拿大需要20%，南非需要10%，孟买需要20%，剩下的50%给新加坡。"罗斯福认为，这样的安排"将使英国能够控制这些海洋，实行长距离封锁并将困死日本"（注：N.H.Hooker ed.,The Moffat Papers,Selections from the Diplomatic Journals ofJay PierrepontMoffat1919 - 1943, HarvardUniversity Press,Cambridge,Massachusetts,1956,pp.310-311.）。显然罗斯福是从美国在大西洋和太平洋的安全考虑英国舰队的归趋问题的。
    另外，由于罗斯福认为英国可能战败，这就使德国侵入美洲的可能性继续存在，因此这些驱逐舰对西半球的防御也是必需的。正如罗斯福在7月6日对伊克斯所说，由于美国把100 多艘第一次世界大战时的驱逐舰重新编入现役并用于大西洋巡逻，这就很难说海军不需要它们（注：Harold L.Ickes,The Secret Diary of Harold L. Ickes,Vol.3: The Lowering Clouds, 1939-1941, New York, 1954,pp.200. 233.）。与此同时，美国的军方也在忙于制定具体的防御西半球的作战计划，并为此而正式考虑获得英国在大西洋的某些军事基地问题。