由于《年度国别人权报告》不准确,往往不能使政府作出正确决策。而错误的决策,反过来又损害了美国的利益。因此可以说,在某些问题上,由于美国政府别有用心,反而搬起石头砸了自己的脚。例如1979年伊朗人质危机的发生就是这样一种情况。伊朗巴列维王国政府在70年代末奉行亲美政策,但其国内问题成堆,弄得民不聊生,怨声载道。然而在1978年的美国《年度国别人权报告》中,却没有这方面的内容。美国政府认为伊朗国王政权是稳固的。卡特总统在伊朗伊斯兰革命前夕,不仅邀请伊朗国王访美,他自己也访问伊朗。所以当伊朗发生伊斯兰革命后,美伊关系恶化。由于美国接纳流亡国外的伊朗国王巴维列,于是发生了伊朗人质危机。伊朗人质危机不仅成为卡特总统在竞选连任总统时失败的原因之一,而且给美伊关系造成了长期的极其恶劣的后果。 美国国会是编写《年度国别人权报告》的倡议者和坚决支持者,但他们却往往被《年度国别人权报告》所误导。《年度国别人权报告》作为美国国会文件正式出版后,就被作为“权威”的资料广泛利用。国会议员们用它们来准备国会的对外政策。这样,国会的外交政策受到《年度国别人权报告》的直接影响。 第六,《年度国别人权报告》影响了美国政府与国会之间的权力关系。《年度国别人权报告》是美国官方正式文件,因此代表了美国政府的观点。除非在极其特别的情况下,美国国务院是不会轻易作出与《年度国别人权报告》结论相反的政策的。而美国国会如果认为美国国务院在一些问题上的做法是错误的或保守的,国会就会用《年度国别人权报告》向国务院提出问题,或提出批评。这样,国会不仅从立法角度在推行人权外交,而且在某种程度上参与了政府政策的制定,并监督着这些政策的执行。 第七,美国《年度国别人权报告》使非政府人权组织对美国外交政策的影响增大。由于在发表《年度国别人权报告》前,美国国会要举行听证会,要邀请非政府人权组织参加。因此非政府人权组织得以参加关于美国对外政策的辩论,从而对美国政治发生影响。非政府人权组织有自己的人权报告,记录了各国的人权资料。因此他们可以对美国国务院人权与人道事务局编写的《年度国别人权报告》进行评价,指出这些报告是否存在偏见,是否有错误。他们也可以利用美国国务院人权与人道事务局编写的《年度国别人权报告》去批评美国政府的外交政策,特别是在这些政策不符合《年度国别人权报告》的记录时,更是如此。因此,美国国会极其重视非政府人权组织的意见。非政府人权组织成为美国政治中的不可忽视的力量。然而由于美国非政府人权组织关心的人权,绝大部分局限在公民权利和政治权利上,所以他们的活动加强了美国政府只重视公民权利和政治权利的人权传统,使之更不关心其他国家的经济、社会和文化权利。 第八,美国《年度国别人权报告》转移了公众视线,使公众的注意力从激烈的党派斗争和其他问题转向了人权问题。这种转移使美国政府得以利用传统的价值观,增强美国政府的凝聚力。由于《年度国别人权报告》强调的是公民权利与政治权利,该报告的发表转移了人民对政府在满足人民经济、社会和文化权利方面无所作为的注意力。这样,在美国出现了一方面政府利用人权去干涉他国内政,以实现美国外交目的的情况,另一方面又形成了许多人对美国国内存在的严重的人权问题熟视无睹的局面。 第九,《年度国别人权报告》的发表,使美国公众接受了人权外交是美国正确的选择的思想。美国政府则利用美国公众的这种看法,更加肆无忌惮地使用人权武器,去打击任何美国想打击的国家。 最后,美国《年度国别人权报告》具有重大的国际影响。这些报告不仅影响到被美国评估的国家的对外政策,还影响着欧洲国家的人权政策。被美国评估的国家对美国这种单方面评估他国人权状况的做法十分不满,提出强烈的批评。美国人权外交遭到许多国家的反对。这些国家为了反击美国的人权外交,不得不采取相应的对策。还有的国家为了改善与美国的关系,不仅开展院外活动,还开展向美国人权与人道事务局的说项攻势,使国际政治产生一种新的腐败。欧盟和一些欧洲国家则学习美国,以美国人权外交为模式,开始编写他们自己的年度国别人权报告。而且大部分欧洲国家的人权报告,都引用美国《年度国别人权报告》的内容(注:托马斯·B.雅比、理查德·P.克劳德:《人权和统计》,第250页。)。 上述分析说明,美国《年度国别人权报告》不仅在美国外交中起着至关重要的作用,而且正影响着世界各国的外交政策和世界政治的发展。 美国在历史上奉行孤立主义。但是当美国实力增强后,就开始向外扩张,企图称霸世界。从一开始,美国就企图把美国民主制度扩张到全世界,以保证美国领导下的世界秩序。在第一次世界大战结束时,威尔逊总统就曾经在建议成立国联时,要把人权原则写入国际联盟盟约。罗斯福总统也是从人权着手,介入世界事务的。他以人权为武器,团结盟国,打击轴心国。在1941年6月12日的《伦敦宣言》、1941年8月14日的《大西洋宪章》、1942年1月1日的《联合国宣言》、1943年10月30日的《莫斯科宣言》中,在1944年的敦巴顿橡树园会议和1945年的雅尔塔会议上,罗斯福都提出了人权内容。这些内容对饱受法西斯蹂躏之苦的世界各国人民很有吸引力。 罗斯福总统个人也发表了一些有影响的人权谈话。例如1941年1月26日,罗斯福号召战后在全世界实现四大自由:即言论自由、宗教自由、不虞匮乏(经济安全)的自由和免受担心(国际和平)的自由。在1944年敦巴顿橡树园会上,美国还正式提出要求建立一个国际组织,以解决国际的经济、社会和其他人道主义问题,促进尊重人权和基本自由。这一提案被写进敦巴顿橡树园会议决议中(注:约瑟夫·郎卡:《人权与21世纪的社会政策》,美国大学出版社1998年版,第90页。)。罗斯福总统的上述做法,就是要以人权为诱饵,达到美国外交的目的。 在美国的人权外交中,《年度国别人权报告》起了十分重要的作用。围绕《年度国别人权报告》的编写问题,美国国会与美国政府进行了论争。《年度国别人权报告》从福特政府开始编写,经卡特政府的努力,又经里根政府的改进而成为美国外交政策的工具。布什和克林顿政府继续进行《年度国别人权报告》的编写,并用于制定美国对外政策。美国《年度国别人权报告》的编写,统一了美国的外交思想,影响了美国政府的决策习惯,改变了美国政府的决策过程,深刻影响着美国对外政策的发展。
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