季士家先生曾引用雍正七年的诏书来说明在“雍正七年江南仍为一个行省的实况”（注：季士家：《江苏建省时间再论》，《江苏地方志》1990年第1期。）但是不是就表明在雍正七年江南并未分省呢？ 事实上，江南分省是复杂的，其中存在着一种“实”的转变过程。在康熙六年之后，这种“实”的转变已经开始。这一点在这篇上谕中也能够得到体现，当时江南上下江之间已经与“隔省无异”。上谕中的“江南”、“安庆”正是指后来所谓的江苏和安徽。关于江南分省的“名”“实”问题，本文将在后面进行进一步的阐述。
    至于乾隆二十五年的上谕（注：中国第一历史档案馆编《乾隆朝上谕档》乾隆二十五年八月二十六日，档案出版社，第三册，第487页。），笔者认为也不能够反映乾隆皇帝明确表示从二十五年八月二十六日之后完全分省。相反，这条上谕只是基于江南特殊的经济地位作出的一个职官制度的调整。而且，这时候巡抚已经完全取代布政使来作为省级行政单位的最高代表，在乾隆年间也不可能以布政使为依据来划分行省了。
    乾隆二十五年说所存在的问题大致在于缺乏对江南分省过程的“名”“实”演变的具体把握，从而导致其认为江南分省是一个“一刀两断”的过程，而忽视了其中的延续性和渐进性。
    二分省建省考议
    要弄清楚江南分省的真正过程并得出正确的结论，首先有必要了解“省”的概念。“至于省之为名，始于元之中书省及行中书省。明于两京之外，分置十三布政使司，而亦得称为十三省者，以省为官司之署，其名原可以通用。皇清抚有区宇，仍各布政使司之名，惟改南直隶为江南布政使司”（注：《清朝文献通考》卷269《舆地一》。）。 “国家鼎建，两京之外分省一十有四，而江南最为重地”（注：《江南通志·序》，康熙二十三年版。）。由此可知，在清朝建立之初是沿用明朝的制度，以布政使作为一省的代表的。
    但是，随着时间的推移，情况发生了改变。“其实，本朝设官分职，因时变通，有未可与前代同论者……明之巡抚者，有事则设，无事则罢，但为持节奉使之臣。我朝巡抚各有定员，分寄以守土之责，以京朝官之衔，兼辖民事，略如古之行台省及元之行中书省。其有专设总督者，亦必以督臣兼巡抚之事（注：笔者按：如直隶总督、四川总督。）。至于布政使司，但与按察使司分理钱谷、刑名，自不应专书于各省之首。且江苏一省，以两布政使司（注：笔者按：江宁布政使司和江苏布政使司。）总吏于一巡抚（注：笔者按：即江苏巡抚。），势不得更将两布政使司分列也。国家创制显崇，务崇实政，凡诏谕所颁，文移所用，并称各省”（注：《清朝文献通考》卷269《舆地一》。）。
    《清朝文献通考》中虽然没有明确解释，但是显然可以推测出来，在清代，曾经有一个由布政使代表一省向巡抚代表一省的转变过程。通过对其他史料的分析，可以证明事实正是如此。后文将对这一问题进行详悉论述，这里不赘。
    在明白清代“省”的概念之后，有必要再看一看江南分省的原因。
    江南的建省和分省从某种程度上讲是明代遗留下来的问题。清朝入关之初，基本沿用了明代的行政区划和建制。明代十三省全部沿用。但是清王朝却面临着一个过于庞大的南直隶。由于南直隶对明王朝的地位是特殊的，因此清朝的统治者也对这个问题很敏感。摄政王多尔衮郑重地召开过御前会议，令“九卿、科道会议江南设官因革裁并事宜”（注：《清世祖实录》卷18，顺治二年闰六月乙巳。）。会上出现七种主张，全部主张建置高于行省规格，但是都被多尔衮否定了，他下令以明南京的辖区为范围，设省一级地方政权建置。“本朝定江南，改应天府为江宁府，罢南直隶。改设江南布政使司、按察使司，驻江宁府。设江南巡抚，驻苏州，领江宁、苏州、松江、常州、镇江五府。别设凤庐巡抚，驻淮安，领淮安、扬州、及凤阳、庐州四府，徐州一州。至安徽等五府三州，则又以操江兼巡抚事领之”（注：《清朝文献通考》卷275 《舆地考七》江苏省条。）。但是毕竟明代的南直隶太过臃大，作为省级的地方行政单位并不便于管理。所以之后的分省也就成为一种历史的必然。
    此外不难发现，江南省在清朝一代的国家政治经济生活中占有极其重要的地位，“江南田赋之供当天下之事，漕糈当天下十之五，又益以江淮之监荚关河之征榷，是以一省当九州之半未几也”（注：《江南通志·序》，康熙二十三年版。）。随着清朝统治得到巩固，社会政治秩序日趋稳定，国家的经济，尤其是江南的经济得到了长足的发展。康乾盛世的来临决定了江南的事务更加繁杂，江南作为一个省就更显得臃肿，而不便于行政管理和政令的推行。于是以主管财政的布政使作为主要依据划分而治就很合理了。
    在清朝统治得到稳固之后，更加完善的官僚体系也随之建立起来。其中对于分省建省影响最大的就是督抚设置的规范化和权力的加强，巡抚逐渐转变为名副其实的一省最高行政长官，而建国初期巡抚所具有的浓重的军事作用已经逐渐淡化，过去（主要是在建国初期）担负一省主官的布政使则逐渐演变成为督抚的属官。“以督抚专制地方，以布、按二司为之属，以佐其政治。大小相维，名实始为允称”（注：《历代职官制》卷50。）。