美国外交的一个鲜明特色是其政策令出多门，不能对外“用一个声音说话”，突出表 现为总统和国会常常意见相左，在一些重大问题上观点不一，互相争执，甚至各行其是 。《全面禁止核试验条约》就是一个典型例子，克林顿总统在全世界张罗，软硬兼施地 督促、诱导别国签订该条约，可他自己代表美国签署的这一条约却在国会参议院遭到了 否决。对此，人们不禁感到疑惑：到底谁对外代表美国，是总统还是国会？美国外交到 底“谁说了算”？
    一、美国宪法的规定
    美国宪法是美国政府机构建立及其权力划分的基础，它对总统和国会的外交权力分别 作了如下明文规定：①总统“根据或征得参议院之意见，并取得其同意，有权缔结条约 ，但须由该院出席议员三分之二之赞同”；“提名并根据或征得参议院之意见，并取得 其同意，任命大使、其他使节及领事……”；总统“将接见大使及其他使节”。国会“ 有权管制合众国同外国、各州间及与印第安部落间之贸易”；有权“界定并惩罚在公海 上所犯之海盗罪行与重罪行，以及违反国际公法之罪行”；有权“宣战，颁发捕押及报 复性扣押外国船只之许可证，制定陆上、海上俘获条例”。此外，宪法还分别赋予总统 和国会其他一些与外交有关的权力。其中，总统“是合众国陆、海军总司令，并统辖为合众国服役而征调之各州民兵”；有权“对触犯合众国之罪行颁布减缓与赦免令”。国会有权“征税以偿付国债，并供给合众国之共同防务与一般公共福利经费”；“征集陆军，并供给陆、海军之给养”；有权“规定征调民兵执行联邦法律、平息叛乱、抵御侵略之办法”，并“规定组织、武装与训练民兵，及可能征调为合众国服务之部分民团之管理办法”。
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    注释：
    ①本文中的“外交权力”即是我国学者通常所谓的“外交决策权”，它包括制定和执 行外交政策的权力。文中所引美国宪法条文见Theodore J.Lowi and Benjamin Ginsber g,American Government:Freedom and Power.New York·London:W·W·Norton & Comp any,1996），p.A11-A29，作者参考《联邦党人文集》（程逢如、在汉、舒逊译，商务印 书馆1997年版）所附美国宪法汉语译文译出。
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    这些规定有几个特点。首先，它把一些具体外交权力分别给了总统和国会，但却未明 确外交事务该由谁负责。实际上，宪法条文中只涉及一些非常具体的权力，根本就没有 出现“外交事务”或“外交权力”一词。从宪法看，总统似乎得到了代表国家的权力， 但他的权力又缺乏实质性的内容，而且还受国会的制约；国会倒是得到了事关国家生死 存亡的宣战和供给军队的权力，但总统又是总司令，对国家安全负责。因此，从宪法中 看不出它想要谁对外交负责。其次，宪法对这些具体外交权力的规定非常模糊，留有大 量空白，没有说明为何未对其他一些同样重要权力的归属做出规定。例如，宪法给了国 会宣战权，却没提媾和权；总统（经参议院同意）享有缔约权，却未见规定终止、废除或 暂停履行条约的权力。此外，宪法对诸如外交承认、宣布对外政策、与外国交往、保护 美国公民等权力均未做出规定，也没解释为何不对这些权力做出规定。第三，如果说宪 法作为国家的“根本大法”，不可能一一列举所有外交权力，那既然它分别把一些外交 权交给了总统与国会，就该对二者间权力的界限和权力划分的原则做出规定，但宪法并 未明确这一原则。根据宪法，国会行使立法权，总统行使行政权，那么，外交权应属于 立法权，还是行政权？有人认为，外交权应分为外交立法权（制定外交政策）和外交执行 权（执行外交政策），两种权力分别归国会和总统。但这一观点显然与宪法条文不符：宪 法明文规定总统有签署国际协定与条约的权力，国会有征招军队的权力，而按这一观点 ，前者显然是立法行为，应属国会，后者是执行权，该归总统。
    总之，美国宪法对外交权力的划分是极不明确的。它只是把一些具体权力分别赋予了 国会和总统，但它既没进一步确定外交事务由谁负责，又未明确总统与国会的权力界限 ，这就为二者间的权力之争埋下了种子。美国政治学家爱德华·考文（Edwards Corwin） 说，宪法的这种安排实际上是在“邀请国会和总统为获得主导外交政策的权力而斗争” [1]（P200）。