二、总统与国会的权力之争
    正因为美国宪法的这一特点，“在合众国的历史上，总统和国会对外交权的争夺自始 至终都明显可见”[2]（P79）；“总统与国会之间的（外交）冲突成为美国政治制度史上历 时最久的冲突”[3]（P231）。双方一面竭力扩大自己的外交发言权，一面指责对方“篡 夺”了自己的“合法”权力。扩大权力的主要方式是对宪法条文做出尽量宽泛的解释， 从中“派生”或“引申”出新的权力；在宪法未做限制的领域，则根据各自的理解和能 力自行其是。
    先看总统是如何扩张其权力的。根据宪法，美国总统是武装部队总司令（其实，这一权 力本身也是从宪法条文中“引申”而来的。因为宪法只规定说总统是“陆、海军和民兵 总司令”）。总统从这一授权中“派生”出了广泛的其他权力。如：（1）发动战争权。虽 然宣战权属于国会，但总统认为作为总司令，他有权通过使用武力来保护国家安全和利 益。在美国历史上进行的200余场战争中，只有5场（1812年的美英战争、1846年的美墨 战争、1898年的美西战争和两次世界大战）是由国会宣战的，其余都是总统下的令。（2） 海外驻军权。总统根据总司令这一授权，不仅向国外派驻军队，参加战争，而且在战争 结束后，常常还占领并统治敌国领土，如“二战”后对德国和日本的占领和统治。（3） 签订战时条约和停战协定的权力。其中最有名的是“二战”中签订的《雅尔塔协定》和 《波茨坦协定》，这两个协定不仅决定了战争的进程，而且对战后事务也做了安排。总 统代表美国在“一战”后与德国，朝鲜战争后与中、朝两国都签订了停战协定，这些军 事协定后来也一直未被政治性的和平条约所取代。以上这些权力都不是宪法给予总统的 。总统的另一宪法权力是他“提名并根据或征得参议院之意见，并取得其同意任命大使 、其他使节、领事……”和“接见大使及其他使节”的权力。总统从任命驻外人员的权 力引申出了领导驻外机构和人员并控制与外国的交往的权力；从接见外国使节的权力引 申出了承认外国政府的权力；通过任命或撤回大使，他得到了与外国建交、维持原关系 或终止关系以及维持何种级别的关系的权力--典型的例子是1972年尼克松总统通过访 问中国并与中国互派大使级“联络处主任”，事实上承认了中国，开始了两国关系的正 常化。宪法授予总统与外国谈判、签订条约的权力，由于签订的条约要经参议院2/3通 过才生效，所以这一权力的行使受国会的制约，总统们于是更喜欢签订自己就有决定权 的“行政协定”，这一权力并非宪法授予，而是总统从其“行政权”引申而来。“二战 ”后，历届总统签订的行政协定都比同期签订的条约多十几倍甚至二十几倍。总统们签 订的行政协定涉及粮食运输、关税执行、停战等广泛范围的问题。此外，总统们还签订 了许多秘密协定，在“越战”期间和后来的“水门事件”、“伊朗门事件”的调查中， 国会发现，美国履行了许多它根本就不知道的行政协定。虽然1972年国会通过《战争法 案》要求总统在签订行政协定后60天内必须向国会汇报，以此制约总统，但这一法案实 际上却从未得到认真执行。①
    通过上述做法，总统获得了宪法条文之外的广泛权力。同样，国会也不甘落后，它可 资发挥的最重要权力是贸易管理权和宣战权。
    宪法规定，国会管制同外国的贸易。国会认为，贸易不仅仅指商业活动，而且是国家 间的“交往”（intercourse），包括各种形式的交往。因此，它不光要管贸易，而且要 负责同外国的全部交往[4]（P22）。于是，国会从这一权力中引申出了许多重要权力，包 括处理国际航运及航空事务、管理国际媒体交流、征收关税、制定互惠贸易协定、决定 最惠国待遇、下令对外国采取禁运等。根据宪法，国会有对外宣战的权力。国会认为宣 战权本身就包含了为战争做准备、采取行动遏制与预防战争以及实现战后复兴等相关权 力。于是，国会径自开始行使宣布中立，规定美国及其盟国的权利和义务，决定与外国 的交通、贸易、通讯以及人员的往来与交流，确定是否没收或冻结敌对国及其公民财产 ，决定外援、武器购买及销售计划等权力。国会还根据这一规定制定和平时期的防务计 划，决定防务开支，并控制所有与核能有关的活动。除这两项权力外，国会还从其“界 定并惩罚在公海上所犯之海盗罪行与重罪行，以及违反国际公法之罪行”、财政管理权 、征税、邮政管理权、知识产权管理等权力中派生出了大量的外交权力。近年来美国国 会越来越喜欢通过行使立法权，用国内立法的形式干预外交政策、干涉别国事务，《赫 尔姆斯-伯顿法》和《达马托法》就是典型例子。
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    注释：
    ①行政协定（executive agreement）是美国总统代表美国与外国签订的条约性质的协定 ，它与条约效力相同，但不需要参议院通过。上文中的雅尔塔、波茨坦协定、朝鲜停战 协定和越南和平协定都属于此类协定。行政协定包括的范围很广，不仅仅包括停战协定 。关于行政协定及历届美国总统签订的行政协定统计参见：Harold W.Stanley,RichardG.Niemi.Vital Statistics on American Politics.Washington,D.C.:CongressionalQuarterly,1994,p.280.
    在争相扩大各自权力的同时，总统和国会还纷纷指责对方“篡夺”（usurp）了自己的“ 合法”权力。国会认为，自己是国家主权的承担者。其理由是，宪法第一条就是关于国 会的，第二条才是关于总统的。这表明，国会是政府“第一机构”（first institution ），享有主权；而外交权则是由主权派生出的，应归国会。国会还认为从宪法条文看， 总统的外交权力不仅数量少，而且多为“礼仪性”的；国会的权力不但数量多而且都是 关乎国家生死存亡的。因此，国会应对外交负责，总统要“听国会的”；除宪法明确赋 予总统的个别权力外，其他一切外交权力都归国会。[5]（P74）总统一派则认为，宪法赋 予总统行政权是一种“总授权”（general authorization），因此，行政权本身就包括 制定对外政策的权力；而且，宪法把任命、接见外交使节的权力授予了总统，这表明它 把对外代表美国的权力给了总统，总统“是处理对外关系的惟一机构”，是“与外国打 交道的惟一代表”。罗斯福总统甚至宣称，“总统是人民的勤务员”，“除受宪法个别 规定，或国会据其宪法权力做的个别限制”外，一切国家权力都从属于总统的行政权力 ，总统理所当然全权负责外交事务[4]（P21-29）。
    根据美国宪法，宪法的最终解释权归美国最高法院，总统与国会间的外交权争议应由 最高法院来裁决。但自美国成立以来，最高法院一直以这一争议属于“政治问题”，司 法裁决不应介入为由，采取回避态度。在非做判决不可的几个涉及外交权的案例中，法 院做出的判决对总统比较有利。如在美国政府诉柯蒂斯·怀特出口公司一案的裁决中， 它引述说“总统是对外关系中代表美国的惟一机构”，“独自享有（代表美国的）全部权 力”。[6]（P66-86）但对总统与国会间的外交权力划分，最高法院始终未做原则裁定[7 ]（P183-215）。由于制度的不明确，总统和国会的权力范围是不确定的，在很大程度上 取决于两者决定外交事务的意愿和各自的能力。