三、总统的外交主导地位
    通过权力的扩张，总统与国会都大大增加了自己的外交权力，但在外交事务上二者并 非“势均力敌”，总统在外交决策和外交政策执行上显然起主导作用。
    这表现在：总统负责美国日常外交事务的处理，决定外交活动的日程，掌握、管理美 国的外交机构、人员和情报；总统派出驻外使节，接见来使，承认外国政府；总统代表 美国与外国谈判、缔结条约、签署行政协定；总统作为武装力量总司令，负责保护国家 安全，维护美国利益，应付突发事件；总统宣布并执行美国的外交政策和战略；在国际 会议和国际组织中，总统代表美国等。从统计数字上看，在外交和防务政策方面，1948 -1972年间，70%的决定权在于总统；1986年的数字表明，总统在外交方面的政策要求 ，65%以上都能得到国会支持而得以实现。[8]（P449），[9]（P333-334）美国政治学者希 尔斯曼（Roger Hilsman）甚至说：“总统在外交事务上具有最高权力，在这一领域地位 ，总统拥有最高地位。”[10]（P480）
    总统的这一主导地位主要由两个因素决定：外交事务的特点和总统一职与国会相比在 制度上所占的优势。与其他政府活动相比，外交活动有两个特点：一是“外向性”，外 交活动是与外界的联系和同他国的交往，其对象是外部世界；二是“反应性”。外交必 须根据外界形势的变化，尽快判明本国利益，采取必要对策。外交目的是保护国家安全 ，维护国家利益。从理论上讲，外界对国家利益造成损害、给国家安全造成威胁的可能 性始终存在，所以，外交应该具备反应迅速、方式灵活、行动高效的特点。此外，它还 必须有一定的保密性。外交活动的这些特点，决定了外交权力只能主要由总统行使。洛 克在《政府论》里指出，外交的目的是保卫国家共同体不受外界颠覆，其性质不同于其 他权力，它是针对外国人的，要根据外国的行为、目的和手段做出判断并采取行动。国 家必须保留足够的灵活处理的能力，外交权不应受任何成法的约束，而应留给外交执行 者，给与其一定的自主权，让其按“审慎”的原则，相机处理。他还指出，从理论上讲 ，在社会共同体中，立法权、行政权和外交权三权分立，其中又以立法权至上，其他两 权从属于立法权；但在实践中，外交权和行政权实际上是不可分的。①外交事务的性质 和特点决定了总统--行政权的执行者天然适合行使外交权。此外，美国总统能主导外 交事务，还在于总统一职和国会相比，拥有很大的制度优势。从职能上讲，总统集国家 元首、政府行政首脑、军队总司令、头号外交家、首席立法者和美国民众的代言人等身 分于一身；国会则主要承担立法职能。从组织结构上讲，总统只有一人，行政机构中的 涉外部门如国务院、国防部、国家安全委员会、中情局、国家安全局，还有人数、职能 都不断膨胀的“白宫工作班子”都直接向总统负责；国会则由来自不同区域、成分复杂 的535名议员，组成数量众多的委员会，议员之间互不相属，各委员会层次不同、功能 交叉、工作程序复杂、效率低下。②从工作时间上讲，国会有休会期，休会期间停止正 常工作；总统则没有“休会”之说。制度上的这种特点决定了只有总统能有效行使外交 权，国会不仅无力领导外交事务，而且还时常会防碍外交的连贯和有效性。这一点就连 许多国会议员也不得不承认，他们说“我们无法在美国国会制定外交政策，那是不可能 的--你们知道那会导致什么；所以，我们必须依赖总统”[11]（P32）。因此，国会往 往默许总统的一些“越权”之举，有时甚至不得不把自己的一些权力委托给总统。如， 国会依法享有管理防务设施的权力，但它觉得总统更适合行使这一权力，所以一般情况 下它都把这项权力交给总统；总统任命驻外使节时须与参议院协商并取得其同意。但事 实上，总统往往只需把他的决定通知一下参议院，参议院多数情况下只是形式上拥有这 一权力；虽然总统违反宪法规定进行了数百次军事行动，国会却无一例外地为这些战争 拨了款--这等于默认了总统发动战争的权力。
    外交的特点和总统职位的特点决定了总统必然在外交事务中起主导作用。小施莱辛格（ Arthur M.Schlesinger,Jr.）在评价美国总统在防务和外交政策上的权力时说，美国总 统是“帝国总统”（imperial president），“在战争与和平问题上，美国总统已成为全 世界大国中最专制的君主了”[12]（P11）。虽然这话不无夸张，但他对总统外交事务主 导地位的判断是基本正确的。
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    注释：
    ①洛克的这些观点见：John Lock.Two Treaties of Government.New York:New Ameri can Library，1965，section 6，57,58,86,101,147,150；对洛克有关外交权力的观点 的分析，可见Nathan Tarcov,Principle，Prudence,and the Constitutional Divisio n of Foreign Policy.Robert A.Goldwin,Robert A.Lichted.Foreign Policy and theConstitution.Washington,D.C.:The AEL Press,Publisher for the American Enter prise Institute,1990.p.21-39.
    ②目前参议院有常设委员会17个，下属84个小组委员会；众议院有13个常设委员会， 下辖140个小组委员会；两院联合委员会有4个，下属6个小组委员会。此外，国会还常 常设立一些特别或临时委员会。仅参与外交事务的委员会即达28个之多（参、众议院各1 4个），这28个委员会的名单，见杰里尔·A·罗赛蒂《美国对外政策的政治学》。世界 知识出版社1997年版，第286-287页。
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