四、总统受到的制约
    美国总统在外交领域拥有主导地位，但他在许多方面也都受到制约和限制。
    首先是来自国会的制约。国会作为外交政策制定的参与者行使外交权力；总统的一切 外交行动都需要国会拨款才能得以执行；国会可以通过特别法案对总统的外交活动做出 规定、限制；国会还可以用手中的调查、监督权对总统权力发出挑战。[10]（P413-414 ）总之，只有得到国会支持，总统的政策才能获得足够的合法性。虽然在具体的外交政策细节上，总统可以不顾国会，但在长期、重大的问题上，在决定美国基本外交政策时，他必须获得国会的默许或合作（尽管他可能不需要国会做出正式的、法律上的同意），因为“国会的支持是人民同意的主要表达方式。如果总统得不到（国会的）支持，他就不可能得到美国人民的支持”[13]（P509）。最高法院法官杰克逊（Justice Jackson）1952年的一段判词对总统的外交主导权做了比较准确的诠释：
    “当总统采取的措施与国会表达或暗示的愿望一致时，他的权力最大。因为这时他行 使的权力包括他自己的权力和国会授予的权力……
    当总统的措施既未经国会许可，也未遭国会否决时，他就只能凭借自己的权力行事， 但有可能他行使的权力（是宪法未明文规定的，所以）国会也可能说它也拥有；或者宪法 对这一权力的分配不确定（因此，他的权力行使会受到国会干扰）……
    当总统采取的措施与国会表达或暗示的愿望相违背时，他的权力最小。因为此时他行 使的权力等于他自己的宪法权力减去国会在这方面的宪法权力……[5]（P105-106）
    第二，总统的外交主导权由于缺乏制度保障，其大小往往由总统个人能力和他与国会 关系决定。美国学者罗赛蒂（Jerel A.Rosati）认为，总统权力的大小由他的“职业声望 ”、“公众威信”和总统行使“特权政治”的能力决定。[14]（P56-58）希尔斯曼则认 为，总统的主要权力来源于其作“政治掮客”的能力，是斡旋于各种利益之间，说服、 诱导、威胁、乞求、耍手腕、施加压力、讨价还价的能力。[10]（P196-201）除此之外 ，总统外交权力还明显取决于他和国会的关系。一般来说，当总统的政党在国会居多数 时，他往往能得到国会的大力支持，在外交上能够有所作为；当他的政党在国会处于少 数地位时，总统能够获得的国会支持就少，其权力也就难以发挥。
    第三，总统对外交事务的主导地位在关系国家安危存亡的“高级政治”（high politic s）问题上表现最为明显。这不仅因为宪法赋予了总统保卫国家的权力，还由于美国人普 遍认为，当国家处于危急关头时，应该团结在总统周围，服从总统的决策；此时国会往 往也赋予总统较多的紧急处置权。[15]（P14-23）施莱辛格指出，战时和紧急时期是总 统行使特权统治的时期，总统们往往能大大扩张自己的权力。[14]（P271）而在贸易、关 税、外援、移民、环保等“低级政治”（low politics）领域，国会的发言权大于总统， 因为宪法在这些领域给予国会的权力较大；另外，这方面的问题与国内问题联系密切， 而在国内政策上，国会的权力比总统大。①
    最后，从发展趋势看，总统的外交主导权所受到的制约因素日渐增多。首先是国会的 牵制加大。《战争法案》是国会开始加强对总统制约的标志。国会加强对总统限制的原 因有：越南战争以来，人们对总统的不信任感加剧；总统权力的膨胀使很多人感到美国 民主受到了威胁；国会实行的组织程序的改革和国会决策过程公开化鼓励了议员们参加 对外政策决策，而国会议员助手人数的增加和一些国会辅助机构（如总调查局、国会研 究服务局、技术鉴定局、国会预算局等）的设立及其功能的加强，又增加了议员们参与 外交事务的能力。[14]（P285-288）其次，随着全球化进程的加快和美国介入世界事务 程度的加深，国内事务和国际事务的界限越来越模糊，参与外交决策的因素不断增多， 特殊利益集团、大众传媒、公众舆论、跨国公司、州和地方政府等对外交政策的影响日 益加大。美国外交愈来愈突出地呈现出外交决策主体多元化、决策过程政治化的特点， 这使得总统的外交权力日渐受到削弱。
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