保甲制是封建专制统治者利用宗法制度，以“联保相劝”、“连坐相纠”的方式在乡村社会推行的一种政治强控管理体制。作为传统乡里制度的一部分，它起源于北宋的王安石变法，后被明、清封建统治者所承续，是近代以前封建专制统治者控制乡村社会的主要方式之一。[1]自20世纪初清末“新政”兴起之后，保甲制开始逐步被具有现代意义的地方自治体制所取代。然而，直到三四十年代，自治体制也未能在乡村社会得到巩固，保甲制这一近代乡村社会的制度性改革对象反而又在国民党政府的倡导下逐渐复兴，并成为了乡村社会最基本的控制制度。
    （一）
    南京国民政府建立以后，国民党以三民主义“合法继承人”自居，宣称“遵从总理遗教”，开始实行“训政”。根据孙中山的三阶段革命论，地方自治为民国建设之基础和训政阶段的中心工作。因此，北伐结束不久，它就被国民党提上了议事日程。1929年初，国民党在第三次全国代表大会上宣布：“本党今后之主要工作，不特必须确立县以下之自治制度，而尤当扶植地方人民之自治能力”[2]，并通过了《确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础》等议案。此后，国民党又相继颁布了《县组织法》、《县自治法》等一系列法规，从而逐步建立起了一套乡村自治体制。
    正当国民党踌躇满志推行地方自治之时，内忧外患接踵而至，其乡村统治开始面临严重危机。外患方面，主要是世界范围内经济危机和“九一八”事变所带来的影响。1929年，资本主义世界爆发了规模空前的经济危机，到30年代初，经济危机对中国的影响日益明显，农产品出口受阻，廉价洋米充斥国内市场，使中国本来就已衰弱不堪的乡村经济濒临崩溃。1931年夏秋之交，日本侵略者趁势发动了“九一八”事变，东北的丧失更使蒋介石政权感受到了政治、军事、经济等各方面的巨大压力。内忧方面，主要是农村社会矛盾的激化和中国共产党领导下的革命势力的重新崛起。南京国民政府建立以后，水旱灾、兵匪祸等天灾人祸不断，加之经济危机的影响，破产的乡村社会秩序动荡不宁，铤而走险者日众；大革命失败后的中国共产党也逐步找到了一条“农村包围城市、武装夺取政权”的革命道路，在鄂豫皖赣的广大农村开展打土豪分田地，革命力量迅速发展起来，所谓“赤焰猖狂，江西尤烈”[3]，严重威胁了国民党本已十分薄弱的乡村统治基础。在内忧外患的巨大压力下，蒋介石政权认为：“非安内无以攘外，非充实国力无以言抵抗”[4]。从而一方面对中共的农村革命根据地不断进行军事围剿，另一方面则试图以政治手段来消弭共产党在农村的影响。在这种背景下，保甲制度首先在“剿匪”省份开始“复兴”。
    为了扑灭中共在农村的革命势力，1931年6月，南京蒋介石政权开始酝酿针对赣南等革命根据地的第三次“围剿”，并首先在修水等43县“剿匪区”中止地方自治的推行，开始试办“编组保甲、清查户口”。不久，这种编组保甲就被国民党扩展到了江西全省。1932年，国民党发动了第四次“围剿”。根据江西经验，蒋介石认为：“非先充实民众自卫力量，不能收肃清之功；非急行严厉民众之组织，不能充实自卫之能力”[5]，从而接受了三省“剿匪”司令部秘书长杨永泰“三分军事、七分政治”的清剿计策，于同年8月颁布了《剿匪区内各县编查保甲户口条例》和《鄂豫皖三省剿匪司令部施行保甲训令》，在鄂豫皖三省限期办理保甲。由于“革命运动影响的扩大，福建于1933年采用保甲体系，取代1929年的地方自我管理方式”[6]。
    在30年代初的非“剿共”区各省，其乡村制度主要是依据1929年的《县组织法》等法规组织起来的县-区-乡（镇）-闾-邻自治体制。由于这套体制设计复杂，层级过多（县、区、乡镇甚至闾、邻都是自治单位），各省在推行时颇感困难；加之国民党本身举措失当，“……自治事业，多被土豪劣绅所把持盘踞……则自治组织徒有虚名，反而成为派款征税的剥削机关”[7]。自保甲制在鄂、豫、皖、赣等省推行以后，其他省份也因“比年以来，闾邻制度，运转不良，保甲组织遂由剿匪地区而风行于各行省”[8]。有鉴于自治体制运转不良、保甲制逐渐风行的形势，国民政府内政部于1932年底召开了第二次全国内政会议，开始商讨县政改革事宜，以增进国民党乡村政权的行政效率。1934年11月，中央政治会议第432次会议根据内政部的主张制定了《地方自治法规原则》，通令各省市政府“提前切实办理地方保甲工作”，从而将保甲制的推行形诸明令。之后，各省市陆续开始准备清查户口，编制保甲。到1936年为止，这种“纳保甲于自治”的体制先后在鄂、湘、皖、陕、闽、浙、苏、甘、宁、赣、豫、绥、川13省和北平、南京两市开始推行。[9]在此基础上，1937年，国民政府又相继颁布了《保甲条例》和《县保甲户口编查办法》。