第二，两者在内容上存在着较大差异。首先，在体制上，“剿共”保甲采用了县-区-保-甲的模式。这种模式中的保甲位于区政权以下，保置保公所或联保公所，并有保甲会议，负责协定保甲公约。“新县制”保甲采用的是县-乡（镇）-保-甲的新模式，这种体制中的保甲位于乡镇政权以下，采用“三位一体”方式，“保长、保国民学校校长、保壮丁队队长暂以一人兼任之”[14]。其次，在保甲长产生方式上，“剿共”保甲体制中的甲长“由本甲内各户长公推”，保长“由本保内各甲长公推”，“甲长由区长加给委任，呈报县长备案，保长由区长呈报县长，加给委任，并由县长呈报该省民政厅全省保安处，及该管行政督察专员公署备案”，[15]均属荐任性质。而“新县制”保甲体制中的保长、副保长按制度规定应由保民大会（保民大会由保内每户出席一人组成）选出，属于民主选任性质。再次是保甲功能和控制方式上的差异。“剿共”保甲在对基层社会的控制上主要采用“具结连坐”的强控手段，即一户犯罪，各户株连，其功能主要是清查户口，稽查出入境的居民，监视居民言行；进行反革命的宣传和法西斯党化教育；摊派捐税，征收钱粮；组织反共民团，搜查缉捕共产党人和革命者，并协助国民党修公路、筑碉堡、抓壮丁。概而言之，防共反共而已。到了抗战时期，由于形势和主要任务的不同，“新县制”保甲的组织功能和控制方式也都发生了变化。“新县制”保甲的“管”虽然仍是清查户口、稽查出入境居民等工作，但主要是由民选的保甲机构来办理，其性质开始由军政强控手段向具有自治色彩的行政职能转变；“教”方面，新体制借鉴了战前改革经验，设立保国民学校和乡镇中心学校，对人民进行一定的民族爱国教育；“养”的方面主要是征集抗战所需的人力、物力和财力，并增添了利用当地民力财力实行造产、推进合作以裕民生的内容，规定每保每乡镇都要设有合作社或中心合作社；“卫”主要是办理警卫，训练壮丁，办理民团以保卫家乡。在社会控制方式上，从制度规定上来看，选举自治已成为了主要的方式。但要注意的是：“新县制”保甲仍部分保留了反共的功能，连坐法在“异党”活动激烈的局部地区推行就是明显一例。
    第三，两者的性质不同。抗战以前，国民党在鄂豫皖赣等省推行保甲的主要目的就是为了“剿共”。当时，国民党认为：原有自治体制“非目前漠视政治，未经训练之人民，所能行使，尤非‘匪区’荡析流难之农村民众所乐与闻……我国家族制度，本极发达，今犹牢守，欲谋地方安定，只有沿用家庭制度中之家长，以为严密民众组织之基础，乃可执简以驭繁。否则……绝对无从应付目前严重纷扰之环境”[16]。可见，国民党在“剿匪”省份实行的保甲制度继承了传统保甲“由身而家而族”的封建宗法制特征，同时增添了军事体制的色彩，是一种在局部推行的临时“军政体制”。到了20世纪30年代中叶，“剿匪区”以外的省份鉴于保甲体制在加强社会控制方面比自治体制更为有效，于是开始纷纷仿行。这时的保甲主要已不是为了“剿共”，而是政府为了加强对基层社会的控制而寻找的权变之策，开始走向融通自治与保甲之路了。内战时期的国民党并没有完成由闾邻制向保甲制的转型，但确立了“纳保甲于自治”原则。抗战爆发后，新的形势对效率更高的乡村政权体制的要求更加迫切，国民党根据内战时期县政改革和保甲推行的经验设计出“新县制”保甲，就是适应这种要求的产物。这是一种面向全国的正规的乡村政权体制，甚至在中共的陕甘宁等边区也曾推行过。“据国民党内政部报告，自新县制颁布以后，到1943年9月，有川、康……21省已经实施”，“川、黔等16省1942年底统计，共……建立保办公处379681个，甲4118413个”。[17]从这些统计数字来看，它确已不是以前临时军政体制性质的“剿共”保甲，而是一种自治与保甲相融通的新体制，国民党也因此完成了始于战前的基层体制转型工作。
    （三）
    20世纪三四十年代保甲制的“复兴”并不是对传统保甲的简单仿效，而是显现出了一个由与自治相对立到二者相融通的历史过程。毫无疑问，20世纪的头30年，保甲制在近代社会变革的潮流中处于式微状态，与自治体制并不相容。即使是国民党于30年代初开始在江西和鄂豫皖三省试行保甲制之时，也只是把它当做是一种临时体制来看待。国民党在当时的官文中曾说，暂时将“自治与自卫分开，先谋自卫之完成，再作自治之推进”[18]。及至1934年，各省鉴于自治体制运转不良而纷纷仿行之时，保甲与自治的关系开始发生变化。这些省份仿行的保甲制与“剿共”区的不一样，即没有废止原有的《县组织法》等各种自治法规，而是与自治工作并行。在这种情况下，1934年，内政部根据县政建设经验，并鉴于保甲制在各省风行之势，遂“倡议‘纳保甲于自治组织之中’，将地方自治的层级减少，即以保甲组织为自治的基层组织”[19]。同年11月通过的《地方自治法规原则》就规定，“将保甲容纳于自治组织之中，乡镇内之编制为保甲”。虽然内战后期保甲制的推行因时间仓促和各省的敷衍应付而无多大成效，但“纳保甲于自治”的原则却被确定下来，为抗战时期的“新县制”保甲所承继，《县各级组织纲要》中闾邻制的废除和“保民大会”、“甲民会议”的设置就集中体现了这一原则。可见，20世纪上半叶保甲制的式微与复兴实际上是一个由与自治体制相分离到与自治体制相融通的过程，三四十年代是这个转变过程的关键。