三四十年代的保甲制还表现出国家权力对乡村社会渗透不断加强的历史发展趋势。近代以前，封建王朝的国家权力并不能直接延伸至县以下的基层乡村，代表国家权力的底层政权（县）所关心的仅是赋税和讼事而已，乡村社会主要由“四民之首”的士绅阶层来控制。清末“新政”推行以来，随着乡村社区的士绅阶层不断分化流失，为了支配更多的资源，国家权力开始趋势通过基层组织的正规化来加强对乡村社会的渗透。南京国民政府建立以后，这种趋势更加明显。按照社会学的观点，衡量一个政权对基层进行权力渗透程度的重要依据有两个：一是对社会基层的政治控制能力，一是赋税征收能力。在乡村控制方面，内战时期的国民党主要采用了“具结连坐”的军事方式，通过对民众的强控来防共、“剿共”。这种制度的推行结果，使以往“独立于乡村政权之外的青苗会几乎不再存在”，“已经包容于乡村政权之中”了。[20]抗战时期的“新县制”保甲构建了县政府-乡（镇）公所-保-甲-户的直线权力控制系统，从而使行政组织能够“自上而下，逐级健全，层层衔接，脉络贯通”，“越是在下层的，组织越严密，力量越广大，完全建成一个宝塔式的机体”，[21]并在人事上加强了控制，将保甲长拉入国民党，实行以党融政。这一点是对“剿共”保甲的改进，也是控制进一步加强的表现。在赋税征收上，以田赋为例，江苏省1933年预算为1000万元，实收还有很大差距，1937年实收达到了1400万元；[22]河南和山东1927年的田赋实收分别为547万元和792万元，到1932年分别增加到800万元和1579万元。[23]到了抗战时期，由于战争的需要，乡镇长和保甲长们不仅要负责正常的赋税征收，还有各种繁重的临时摊派。在国家权力对乡村的不断渗透下，士绅的许多功能已被政府接管了。国家权力对基层乡村的渗透不断得以加强，制度上保甲与自治相融通在实际运作中则是“官治”的不断强化，美国学者杜赞奇称政治现代化过程中的这种现象为“国家政权内卷化”[24]。至于这种内卷化的成效和后果，则不在本文的讨论范围之内。
    从形式上看，国民党推行的保甲制与传统保甲制确实存在着千丝万缕的联系，但它毕竟“复兴”于中国政治现代化架构的大背景中，有着自己的独特之处。本文认为，20世纪三四十年代在中国现代史上可分为内战和抗战两个不同的历史阶段，“剿共”保甲和“新县制”保甲是在不同历史背景下产生的具有不同历史特点的两种体制，它们在推行的具体目的、内容和性质上都有着很大的差别，却同属一个保甲制由式微到复兴的历史过程。在这个历史过程中，保甲与自治的关系由相互分离发展到了相互融通，国家权力对乡村社会的渗透也在一步步地加强。这些历史特点和发展趋向反映出了中国政治现代化过程中的艰难和曲折。
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