伴随着社会经济领域中的深刻变化，政治民主化逐渐成为19世纪英国历史的主旋律。 其中，学术界普遍关注的是三次议会改革运动。然而，由于英国社会强烈的自治传统， 各地的地方事务一直带有浓厚的地方和区域色彩，所以仅从中央政权的角度考察其社会 民主化进程是远远不够的。英国的民主化进程不仅体现在议会改革中，而且也体现在城 市（注：关于英国城市史的研究，王章辉的《近代英国城市化初探》（《历史研究》，19 92年第4期）是国内英国城市史研究的开山之作。随后有一些对英国城市史的特点和进程 方面的研究，拙作《英国近代海滨休闲城市初探》（《世界历史》2001年第6期）则对英 国城市中的休闲城市进行了初步的探讨。但与美国城市史研究的深度和广度相比，英国 城市史研究相形滞后。英国从20世纪60年代开始，学术界对城市展开热烈探讨，城市史 家、历史地理学家、社会史家纷纷卷入其中，成果丰富，如阿萨·勃列格斯《维多利亚 的城市》；也有许多史家从事城镇的个案研究。城市史研究方面的最新成果是2000年出 版的三卷本《剑桥城市史》，由英国城市史研究中卓有成就的史学家分工合作而成。） 政府的改革中。我国学者对于议会改革做过深入的研究，但对地方政府改革则涉及不多 。本文旨在探索英国19世纪城市政府改革与社会民主化进程间的关系，以加深对近代英 国历史的理解。
    一
    19世纪英国城市政府的民主化改革，首先源于解决城市问题的现实需要。城市的急剧 扩大，人口的迅速增加，城市功能的发展变化，使新兴城镇面临日益严重的社会、经济 、治安等管理问题。19世纪上半叶，从卡图街密谋到滑铁卢事件，社会动荡不宁，城市 发展和建设毫无规划可言，城市街道曲折狭窄，住房拥挤不堪，联排式、大杂院式和“ 背靠背”式房屋充斥新兴的大城市，利物浦与曼彻斯特的地窟、瓷器区以及伦敦的贫民 窟令人触目惊心，公共设施则几乎等于零，且不用说公园、绿地、博物馆、艺术馆之类 ，连最基本的生活设施都谈不上。因此，城市发展本身的压力导致了城市政府改革。
    然而，英吉利民族崇尚传统。在政治领域，恪守传统“小政府”的“无为而治”，尊 重地方自治传统，18世纪以来，英国政府对地方事务介入越少越被认为合乎传统。在经 济领域，自17世纪革命以来，亚当·斯密等人宣扬的“自由放任”取代重商主义而深入 人心，几乎成了英国经济生活的金科玉律，人们深信市场这只“看不见的手”会自然地 调节和推动社会经济的发展，视国家干预为对政治自由和市场经济的粗暴干涉。因此到 19世纪，城市治理大都是历史遗留下来的模式，分为自治城市和没有取得自治权的城镇 ，其治理方式各异。
    一类是没有取得自治权的城镇。它们没有特许状，也就没有自治市政府。从政治治理 角度讲，它们与周围的乡村一样，依然处于郡守和治安法官的统治之下，缴纳郡区税（county rate）。[1]（p2）换言之，它们虽在物质形态上已发展为城镇，但在治理结构和 精神状态上仍停留在乡村，以古老的教区、采邑等为基础，行政管理的幅度狭窄，职能 有限。
    另一类是自治城市。在英国历史上，自治城市有着悠久的传统，它们不少是从中世纪 的自由城市发展而来的，其共同点是得到过王室的特许状，有权选举自己的市政官员， 由市政官主持管理城市内部事务，还有权选举自己的市长。“自治城市还有一个市议会 ，由12-24人组成，负责监督城市管理并备顾问。”[2]（p300）随着时间的推移和历史 的发展，自治城市的市政官往往为城市豪门所控制，视市政如家政。于是，市政当局成 为城市上层手中的工具，父子、翁婿、兄弟、连襟接二连三地进入市政当局。他们只关 心自身的利益，无力应付日渐繁杂的城市事务，更与近代民主精神完全相悖。虽说市政 官的统治也不乏有效者，例如利物浦城市当局，但作为一个整体，旧式的城市自治体是 以低效、封闭为特色的。这些市政衙门往往成为某些私人的囊中之物，缺乏公开性与透 明度；不能随着城市的发展转变职能，成为为城镇大众服务的公共机构，走上民主之路 。它只为城市有产者利益着想，不关心城市大众的福祉，与城市的建设与发展严重脱节 ，与时代格格不入。
    日益严重的城市问题并非“无为”而所能“治”。面对日益复杂和尖锐的城市问题， 各城镇恪守在经验中求实的原则，因地制宜，大多以提请议会通过地方法案的方式，建 立各式改善委员会、征收地方特别税来应付必要的开支，以解决专门问题。他们成立了 约300个城镇改善委员会，还有名目繁多的专门组织。其中伯明翰和曼彻斯特的改善委 员会工作较为成功。早在18世纪下半叶，伯明翰的改善委员会就成功地清除了街边有碍 交通的障碍物，如凸肚窗、门前的石阶、地下室入口等，从而得以铺设起人行道，安装 街道照明设施。19世纪初，委员会获得了新的权力，有权征收新税和举借贷款，经济实 力增强，工作更有成效。曼彻斯特的第一个改善委员会是1765年成立的警务委员会，到 19世纪40年代，它已涉足铺路、照明、拆迁、消防、供水、清洁和煤气供应等领域。不 过，我们可以看出，实际上，改善委员会的工作是一种“头痛医头，脚痛医脚”的治疗 方案，只能进行专项治理工作，无法全面应付城镇问题。因此，城市政府的改革势在必 行。
    其次，英国经济基础的变动迫切需要政治上层建筑领域的相应变革。18世纪下半叶以 来英国经济生活中的由传统农业社会向现代工业社会的巨大变动，使工商业资产阶级的 经济力量急剧增长，19世纪城市化进程的加快又增强了资产阶级的力量。北方一些工业 城市，如伯明翰、曼彻斯特等，本身是非国教徒的天下，其兴盛繁荣全赖非国教徒，但 城市却仍然受旧的《宣誓法》和《市政社团法》的制约，非国教徒被剥夺了政治权利， 没有参与地方管理的权利。工商业资产阶级的强大经济实力与政治上的无权状态极不相 称。
    这样，这时英国城市政府或已沦为某些私人的产业，或停留在农村统治体制下，无法 为日益扩展的城镇提供服务，城市政府的改革确实势在必行了。此时，英国社会民主化 运动已逐步走上稳健的正常轨道。18世纪下半叶以来的资产阶级激进派运动风起云涌， 但毕竟没有发展成法国那种急风暴雨式的社会革命，而是通过统治阶级的理智退让，以 让中产阶级分享权力而获得协调。这种英国式的改革开创了在体制内消弥乱源的先例， 使19世纪成为政治民主化取得突破性进展的世纪。在这种历史大背景下，英国城市政府 的改革也就可能以民主的方式来解决，从而构成英国政治民主化的重要组成部分。