二
    从改革的决策主体来看，19世纪英国城市政府改革主要有中央立法和城市地方立法两 种。在中央以1835年的《城市自治机关法》为开端，它实质上是1832年议会改革的续篇 和尾章，其基本原则是在民主的基础上改造自治城市政府。该法规定：第一，在178个 城市里，取消200多个陈旧过时的市政自治团体，用选举产生的城市政府取代旧的市政 官。城市政府由市议会、市长和市参事会构成。市议会是城镇自治机关的权力机关，其 成员由该城所有缴纳地方税（注：地方税建立在财产税的基础上，它由地方当局根据本 年度的需要和地方财产总值来确定。）、并有3年居住资格的成年男性投票选举产生，从 而为全国统一了市政选举的资格标准；市议会再选举市长、市参事会；市议员任期3年 ，每年改选其中的1/3，参事员任期6年，每3年改选1/2，市长任期1年，可连选连任。 第二，废除市政官和法院的职权，将司法权转交给治安法官和郡法庭，在城市实现司法 权和行政管理权的分离。第三，市府财政公开，市政收入必须用于当地居民，不得为私 人利益或娱乐之用，从而增加了市府财政和透明度，有助于减少腐败现象的出现。第四 ，地方政府可以制定必要的法规。最后，市议会的讨论公开，允许公众旁听。这样，通 过1835年的市政改革，自由、公开、民主的城镇政府取代了封闭的旧式城镇寡头的统治 ，打破了城镇寡头对城镇的行政控制。
    在自治城市，市政府在其权限内制定地方法规，征收地方税收以平衡收支，负责环境 建设等等。[3]（p223）新建立的市政府，其权力和职能日渐扩大，社会服务保障功能日 益加强。从理论上说，原来的各式改善委员会的职能已转归新市政府所有，但在实际政 治生活中，这些机构并未立即消失，而是仍继续存在了一段时间；在法律上，新市政府 有权继承旧市政府财产，成为城镇的实权机构，但实际上，城镇寡头不愿轻易放弃自己 的权力和财产，因此城市议会只是逐步确立起其领导地位。在此过程中，城镇的社会职 能仍在不断地扩展，如果说在19世纪30年代只有市政府、议会和参事会等屈指可数的几 个机构的话，那么，19世纪末，又增加了煤气、自来水、电力、街道、下水道、公园、 卫生、浴室、市场、图书馆、博物院等方面的新功能及其机构，充实了政府体系。另外 ，还比较成功地建立起了城镇警察力量，以维持地方秩序。随着城市功能的扩展，城市 政府的职责日益扩大，以适应变革了的城镇社会。新的城市政府较之旧的市政官，更能 胜任城市的管理工作。19世纪英国市政方面的大部分问题是通过地方性立法解决的。当 然，由于对城市的管理还处于探索阶段，其立法大都是对城市问题的应付和即时回应， 还缺乏总体规划。
    从城镇统治的方式来看，我们以1870年为界，把1835年到1900年分为两个阶段。1835- 1870年为分散式的统治阶段，其间针对城镇事务的繁杂和地方事务的专门性，创设了许 多专门机构。如早在1834年就成立了济贫法委员会，1835年成立了公路局，1848年成立 了卫生局，1870年成立了教育局。到19世纪70年代，各式的地方性局、委有700多个。[ 1]（p153）但缺陷是许多中央的法令、条文大都是“任意性”的，采用与否全在城镇自己 ，“未能通过中央控制作用来改变自治市大小不等、区域划分和地方管理多样化的局面 。所以当时的多数地方政府仍然存在腐败和低效问题”[4]（p365）。19世纪70年代后为 权力日益集中阶段。1871年中央地方政府部成立，开始统一规划指导地方政府工作，英 国的地方自治传统才受到真正的冲击。1872年设内政部（注：Home Office，负责国内事 务的部门，处理法律、治安、移民、社区和种族关系、广播和政治选举等事宜。），以 加强中央对地方的指导和监督，并逐步充实中央政府的管理机构，开始了中央政府部门 对地方政府的统一协调过程，建立起现代政府架构。
    虽然说《1888年地方政府法》解决了郡级的设置，《1894年地方政府法》完成了除伦 敦外的地方政府改革，但只有《1899年伦敦政府法》才是真正解决大都市--伦敦城市 政府的法律规范，攻克了英国城市政府的最后堡垒。它规定，在1888年建立的伦敦郡区 内重新建立28个首都自治市议会（Metropolitan Borough Councils）和1个伦敦城（Cityof London Corporation），以取代原有的38个教区委员会。[5]（p477）
    英国城市政府的改革初步建立了城市专业化的管理机构，并将权力日益集中化，加强 了中央对地方的行政管理。这与19世纪资本主义制度走向成熟密不可分。随着资本主义 的日益成熟，经济领域中垄断与集中思想的抬头，政治领域中国家机器也日益加强，对 社会生活各方面进行干预。“国家开始处理经济增长中出现的经济和社会问题，以设法 缓和日益明显的社会紧张、城市问题和工业成熟所产生的问题，后两个问题要求国家进 行更多的福利立法和社会改革……政府不得不以全力应付社会动荡、贫穷和城市扩展等 难题。”[6]（p275-276）前述《城市自治机关法》即是从上而下由议会立法通过，由各 城镇遵照执行，除明确列入其中的城镇外，其他城镇只可申请援引该法，因此其立法不 带有强制性质，而是授权地方当局自行斟酌执行，其执行与否取决于各个城镇，因此有 人称19世纪下半期为英国自治市的“黄金时代”。[7]（p205）但它毕竟已是中央立法对 城镇事务的有力介入。当然，自由放任的思想依然根深蒂固，因此对于政府的干预还时 有一些非议。例如，当1848年《公共卫生条例》颁布时，《经济学家周刊》（1848年5月 13日）的编辑抱怨道：“疾苦和灾害，乃是自然的告诫，是无法免除的；在善心人士还 没有领悟到它们的目的和结局以前，要迫不及待地试图以立法把它逐出世界，其结果往 往是利少而害多的。”[8]（p667）
    英国地方政府改革以1835年改革为起点，在民主基础上建立起新的市政府，以适应日益变动的城市社会，逐步发展成现代城市政府，履行日益扩大的社会管理职责，对城市 社会的各类问题作出回应。城镇越发展，城市规模越大，那么城市的公共设施建设和管 理任务越重，城镇政府机构便越扩大：从市政公共设施到街道、供水、垃圾和交通，再 到精神生活的基础设施，如公园绿地、学校建设、图书馆和博物馆。由于它从一开始就 建立在权利（选票）与义务（纳税）相统一的基础上，重在其职责--为城镇大众服务，而 不在其官位和个人得失，因此这种新的市政官员已不再是旧式的城市寡头，而是现代“ 公务员”了。到19世纪末，英国城市地方政府建设基本完成。