三
    英国城市政府改革不仅仅是对市政府上层建筑的有形改革，而且还在地方层次上开创 了无形的民主化进程，它为城市和整个社会带来了民主、自由、开放的精神。
    首先，城市政府改革与三次议会改革一道，构成了19世纪英国政治民主化进程的重要 组成部分。18世纪以来，伴随着工业化和城市化的进程，工商业资产阶级人士在经济上 取得了巨大的成就，其经济实力空前提高。如北方巨大的工业城市伯明翰的工匠们、棉业城市曼彻斯特的棉业巨头、海港城市利物浦的“商人王子”，富甲一方，然而在政治 生活中却因是非国教徒而没有发言权，政治大权操纵在土地贵族手中，使国家的政治上 层建筑与经济基础严重失衡，因而获得政治权利就成为19世纪英国资产阶级的主要历史 使命。由于英国政治生活中自1688年光荣革命以来所形成的渐进变革的传统，激进运动 的压力，迫使统治阶级逐渐退让，打破土地贵族的权力垄断，摆脱市政寡头对城镇的控 制，建立起较为民主、开放的政治统治，所以民主与改革便成为19世纪英国政治发展的 主要篇章，并诞生了密尔（旧译穆勒）所宣扬的自由主义思想体系。在他看来，所谓政治 自由就是自由地讨论公共问题，并让公众参与政治决定。[9]（p780）而下层人民则提出 了《人民宪章》，要求普选权，把获得选票、参与政治当做改善自己地位的手段。
    这样，从1832年的议会改革到1884年的改革，选民人数不断增加，不仅中产阶级，甚 至于工人大众也开始分享政治权利。这虽然不是真正意义上的普选权，但其民主化的总 趋势是无可否认的。资产阶级开始在议会中占据优势。据统计，1865年，在议会中的土 地利益代表有436人，工商业、金融界的代表有545人，占一半以上；到1900年时，后者 增加到了77%[9]（p350）。在中央的办事机构中，通过文官制度改革和军队中的改革，使 中产阶级代替了世袭的腐败官僚。在地方的政治生活中，1835年的市政改革法，使那些 经济强人在市镇领域取得与之相应的领导地位，尤其是在新兴工业城镇中，工商业资产 阶级很快掌握了政权，如以曼彻斯特周围的工业城镇为例，罗契代尔和索尔福德的市议 会中，从1856年到1890年，工商业资产阶级的比例从52.5%上升到80.35%；在布莱克本 和博尔顿的市长中，有60%以上是工商业资产阶级出身[10]。在19世纪初的英国中央和 地方政治生活中所表现出来的上层建筑与经济基础相脱节的矛盾，通过改革、调整，逐 步改变国家的政治上层建筑，使之最终适应了经济基础的发展变化，体现了一定的民主 原则。1869年的市政选民法给予所有拥有一年居住资格的纳税人投票权，最主要的是所 有未婚女性享受同等的权利。[11]（p75）到1894年，男女纳税人都有权在郡、行政教区 投票，在妇女选举权方面打开了一个缺口，难怪科布登说“市政改革法是我们法律中最 民主的措施”[12]（p115）。
    一些历史学家认为，1835年《城市自治机关法》规定的纳税人资格条件事实上使当时 的英国城市大部分居民失去了选举权，城镇纳税人数目甚至大大少于1832年议会改革法 的选民数目，因而并不能说明其民主性。[1]（p15-16）也有人强调说，它与1832年改革 法案一样，都是党派斗争的产物，是两党政治斗争在地方上的反映，是辉格党在地方上 排挤托利党势力（注：当时的一些托利党政治家就指出了这一点，如J.Parkes和Lyndhurst。参见Derek Fraser.Power and Authority in the Victorian City.Oxford :Basil Blackwell,1979,p.13.），与民主相距甚远。但是我们认为，虽然从选民数量上 来说，也许1835年的市政选民确实不多，但问题的关键不在于这些数字，而在于其基本 原则，它以纳税人的资格取代了议会选举中的财产资格，体现了纳税义务和投票权利之 间的辩证统一的关系，变拥有财产收入之多寡的选民资格为向城镇公共事业贡献大小的 纳税人资格来确定投票权利，体现了历史的进步。虽然从数量上说，1835年纳税人只占 成年男子的3%-10%，直到1869年也才20%。[7]（p203）但是，如同13世纪的大宪章在初 期只是一份封建性的文件汇编，然而随着时间的推移，其民主自由的性质才愈来愈体现 出来一样，1835年市政改革中的纳税人选举权的资格，恰恰是奠定英国现代民主政治制 度的基石之一。与中央的议会改革不同的是，从19世纪60年代开始，女性也开始加入了 城镇选民的行列，况且也是在城市率先实行了成年公民选举权。[13]（p129）到19世纪末 ，选举权已扩展到全体公民，民主选举赋予城市政府极大的政治合法性和权威性，市政 官员对选民而非上级负责，在相当程度上体现了现代民主精神。
    其次，城市政府的改革还具有指导性和现代性。它不仅把民主和代表原则运用到所有 城市，而且还推广到郡县等农村地区，从而提供了一个具有现代政治精神的起点。随着 19世纪城市化进程的推进，广大农村地区的生活也日益城市化，推行民主化改革就顺理 成章了。因为这时的乡村居民已经接受和享受到城市文明，况且从中央一级来说，农业 工人在1884年也取得了议会选举权，因而农村地方政府的民主化改造也水到渠成了。18 88年和1894年的地方政府法案，其宗旨即在于此。1888年法案规定设立郡和郡级市政府 ，1894年法案则规定设立都市区、农村区及教区的地方政府，在郡、郡级市设立民选的 议会，区设区级议会，教区有教区议会；所有成年男女全部参加地方议会选举，并拥有 表决权，从而使民主和开放性原则在基层得到贯彻。由此，从中央到地方，从城市到乡 村，都按民主原则选举产生了新的政府机构。
    由于城市所具有的匿名性、民主性、公开性和自由性等社会属性，英国的地方民主就 由城市开其端，并在有着自治传统的城市率先试行。在城市，人们的民主意愿最为强烈 ，城市化快速发展使得民主思想的传播极为容易。城市先行、农村随后的民主和代表制 政府机构改革的方向和做法既符合英国的传统，还回应了英国的激进派运动和其后的宪 章运动。因此，城市成为大众基层民主的摇篮和发源地。
    第三，1835年的市政改革法案具有开放性特点，并体现了行政管理公开化的趋势。改 革法虽然只涉及了178个自治城市，其目标和对象是对自治城市的市政团的改造，但它 的意义不仅仅在此，它还为非自治城市的相应改革打开了大门。它规定：非自治城市可 申请援引1835年的改革原则，这就为非自治城镇政府的全面改革提供了可能性。因此， 从1835-1855年这20年中，就有22个城镇（其中绝大部分是新兴工业城镇）据此组织了新 的市政府，到1900年，英国已经有了313个新城市政府。[1]（p150-151）由此可见，1835 年的改革法并不仅仅涉及它所提及的178个城镇，而在于为其他城镇的相应变革作了准 备，尤其是为工业革命以来发展起来的新型城镇提供了进行有效治理的方式和途径。
    改革还体现了城市政府行政管理的公开性。首先是决策程度的公开性。以19世纪中下 叶各城镇建设市政厅为例，当时市政厅被当做城市的标志性建筑，就如同教堂是中世纪 城市的标志性建筑一样。市政厅的建筑与否、建筑的风格、建筑地址、预算、招标等都 在公开的原则上进行。人们不仅仅把市政厅当做宏大的办公楼，而且把它当做是进行盛 大的招待会、音乐会的场所，因此市政厅客观上具有议会厅、法庭、音乐厅等其他功能 。更为重要的是，市政厅建筑还体现出城镇民众日益表现出来的市民自豪感，它们往往 成为一座城市的标志，纳税人用自己的钱，建筑起精美、雄伟的市政厅，在建筑规模、 装饰、布局方面相互攀比，体现了城市市民急于改变新兴工业城镇的形象的愿望。因此 ，大部分的市政厅都有大型的风琴，以举行大型的群众性音乐会，把雄伟的建筑物与提 高大众的艺术欣赏与审美能力结合在一起。其宽敞的厅堂、巨大的规模、成组的风琴， 表明了市政厅所具有的公众性质。很显然，这样的市政厅就不纯粹是上流社会的官府衙 门，音乐也不再体现上流社会身份地位，而是群众提升其自身境界的工具。为了使新的 市政厅真正成为城市标志性建筑物，哈利法克斯在1848年设立市政府时决定，市政厅应 该是城市生活与精神的体现，应位于市中心，建筑在制高点上，应有一个令人注目的高 塔，一个巨大的钟楼。[4]（p211）。市政厅的竣工揭幕往往是充分表达市民自豪感的典 型场合，王室成员的光临、盛大的集会、隆重的庆典，成为一般的场景。哈利法克斯市 政厅竣工剪彩时，威尔士王子光临，还有174节火车带来的6.6万观众，该市组织了1万 名主日学校的学生表演节目，一支500人的大型乐队演奏乐曲。[7]（p215）1858年9月7日 利兹市政厅竣工剪彩时，还举行了产品展销会与大型音乐会，女王夫妇的到来更把庆典 推向了高潮，城内到处彩旗招展，横幅临空，花团锦簇，人们个个喜气洋洋。正如水晶 宫博览会成为1851年的标志一样，利兹市政厅成了1858年的象征。[14]（p174-176）它体 现了市民时代的自豪感，显示了公众精神和城镇生活的开放性，展示了自由市府的活力 和气魄。直到今天，我们仍然能在英国大选时的计票处领略到19世纪市政厅建筑的风采 。19世纪中叶建成的市政厅还成为与乡村地产斗争中的堡垒。[12]（p22）如果说乡间城 堡曾是农业英国的势力所在，那么如今，市政厅在很大程度上成为了时代标志。其次， 市议会的会议允许市民旁听，体现了现代政治过程中的大众参与。最后，在市政府经费 上实行公开原则，定期公布账目和年度预算，进行账目审计，审察地方政府开支情况， 审计员由市民选举产生，市镇司库受命对账目进行摘要，其备份由纳税人公开审查。可 见，19世纪的城市政府改革增强了城镇行政决策和日常工作的透明度。
    综上所述，英国19世纪的大众民主是在城市率先发展，并普及推广开来的。城市充当 了大众民主的摇篮和发源地。以纳税人资格确定投票权，体现了权利与义务相统一的民 主理念，摒弃了议会选举中的财产资格条件，这是向现代民主制方向发展的一个重要举 措，这虽然还不是现代意义上的普选权，但毕竟是一个历史的进步。从某种意义上说， 城市本来就是现代文明的重要载体，其既有的匿名性和公开性特征本来就是基层民主的 温床。英国经验理性的民族传统、在探索中前进的行为技巧，为英国大众民主的发展开 辟了一条现实的道路。
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