一百八十多年前，美国总统约翰·亚当斯“只需要一张桌子就可以处理完毕（公务）。他的桌子上的文件格分别存放每个部门的文件”①。的确，“那时公事很少”。因为那时资产阶级的早期思想家和建国者们为自己创立了一系列理论和制度。本文就此当时行政权有关的几个方面概述如下：
    （一）奉行着较为严格的分权制
    早期西方资产阶级国家在相当长的时期内，无论理论上还是实践中，都比较严格地遵循着分权制。因为封建帝王大权独揽的后果，使他们深信：“持有全权的人往往滥用权力”，所以，为确保资产阶级民主、自由，立法权、行政权、司法权必须分属不同的部门执掌，以权力牵制权力。这被视为资产阶级民主政治的基本原则。在孟德斯鸠那里，各个权力机关在权限上严格地分开，禁止每个担当职务的人兼职。他说：“同一个执政官把立法权和行政权同时握在手里的地方，不存在自由。”而“审判权和立法权结合，就将变成恣意对待市民的生命和自由的权力了，……审判权被结合进行政权，法官就具有压制人民的力量了。”法国《人权宣言》宣称：“如果不确立权力的划分，不确保权力的界限……社会的保障就不能存在”，如此等等。尽管西方各国对分权的理解和运用不尽相同，但按各自的逻辑都建立了相应的一套制度。
    （二）行政权受立法权控制较严
    十七、十八世纪自然法理论的思想者认为，唯有立法是直接体现人民意志的，作为立法机关的议会应该享有极大的权威。卢梭十分重视立法权，他认为：“立法权是国家的心脏，行政权则是国家的大脑，大脑指使每个部分运动起来，大脑可能陷于麻痹，而人仍然活着。一个人可以麻木不仁地活下去，但是一旦心脏停止了它的机能，则一切动物都要死掉的。”布莱克斯通也把立法机关作为国家的最高绝对权威。议会创制全部法律，甚至掌握重大问题的最终决定权。在议会至上的英国，就没有另外的权力可以搁置或否定议会的行的。难怪直到今天，有的西方法学家仍然相信：“政府各项权力当中最重要的可能是属于国会的权力，即创制法律的权力”。②而另一方面，行政权的活动则经常受到立法权的严格控制。资产阶级初期的“法治”概念中包含着相当消极的“依法行政”，把行政活动极力限制在“根据法律”这个原则之下和范围之内。这就是所谓的无法律无行政、法律之外则无行政可言。按照拉彭德的公式就是：“除根据法律外，国家不能要求执行并且不能实施束缚，不能命令它的人民，并且不能禁止他们。”③总之，行政活动的范围在相当程度上受到立法机关的法律限制。这是因为，封建时代帝王及其总督的强大权力的阴影不时笼罩着他们，因此，十七、十八世纪的英国人、美国人、法国人对行政权始终保持着戒备的心理。
    （三）行政权的适用领域相当狭窄
    如今，管理着巨量行政事务并拥有庞大职能机构和工作人员的美国政府，在它建国初期只有四个部--国务院、财政部、陆军部和司法部。类似情况其它西方国家也同样存在。可见当时的行政事务是较少的，适用行政权的领域也是狭窄的。自由主义国家观认为，国家是为保护人民的权利、自由而设立的，而要真正保障人权，就没有必要对个人生活，特别是经济生活进行干予，政府的任务主要是消极地保护个人财产、维护社会秩序、保卫国家免受侵略。美国人路易·亨金说：“宪法告诉政府不要做什么，而不是它必须做什么。宪法制定者认为，政府的目的是充当警察和卫士，而不是提供衣、食、住。”这种对政府的设想，在西方资产阶级建国时期是较为普遍的。所以，政府的权力并不是想干什么就可以干什么，而是在那不多的领域内例行公事。当时资产阶级为自由竞争，尽力排除政府的干涉，行政权的适用领域主要限制在：警察行政、外交行政、财务行政、军事行政等方面。加之十七、十八世纪的社会生产力、科学技术相对地说是有限的，当今出现的许多社会性问题、经济问题，那时并未提出，需要政府出面解决的要求似乎还很少。
    从自由资本主义到垄断时期，上述思想、制度不能说没有一点变化，但一般说来变化是很小的。而进入二十世纪以后，情况则大不相同。托马斯·戴伊在《谁掌管美国》一书中说道：“如果说，政府的权力曾经一度受到限制的话，那个时刻早已过去。”我们今天看到的是：这些西方国家的政府从事着几乎是无所不包的事务，行政权的运用已从初期的城镇街道深入到每个公民的生活，以及地球以外的空间。行政部门不仅心安理得地做着大量过去闻所未闻的事，而且活动的方式也在改变。在美国、英国、比利时等国，可以看到许多这样的机构：它们似乎是行政性质的，但这并不妨碍它们在实际上兼有立法、司法的职能，在社会生活中发挥着越来越重要的作用。不言而喻，在注意这些变化的时候，请不要忘记我们所处的这个世纪曾经发生和正在发生的事情：由自由竞争引起生产和资本的高度集中，科学技术迅猛发展并予示着新的工业革命的到来，两次世界大战，席卷整个西方世界的经济危机，等等。十九世纪末二十世纪初以来，行政权的扩张趋势集中表现为：
    其一，政府职能增长，行政权的作用大大加强，行政法向着新的领域扩充
    现在西方社会行政权不仅在数量上不断增加，而且与立法权的关系也发生了较大的变化。那种立法权占有绝对优势的局面已被打破，政府机构的权力异常庞大，他们每天都管理着大量复杂的事务。正如美国总统西奥多·罗斯福所说：“我确实大大地扩充了行政权的使用范围。”这是实话。翻开现在出版的宪法学、政治学一类的书籍，没有那位学者至今仍然认为现代政府的任务就在于治安、国防、外交等，让我们比较一下以下的数字，这对我们理解这个问题是有帮助的。