二
    在推动欧洲一体化的过程中， 斯皮内利的一个重要策略思想就是“利用危机”。“只有在这种危机时刻，各国政府才会对以欧洲为取向的建议予以更多的关注……有时它们会超出简单的政府间的承诺，并决定创造或加强某种共同行动的中心，以促进符合全体利益的共同任务的实现……”[1]（PP134-136） 他认为这种危机必然会出现，因为“现在是民族国家的历史性危机的阶段”，以维持绝对国家主权为基础的欧洲统一政策也会出现危机，政府间合作不能提供解决危机的有效手段。[2]（P89）70年代末80年代初，欧洲面临严重的挑战，长期的经济衰退，日益下降的国际竞争力，共同体机构缺乏活力，决策陷于瘫痪状态，撒切尔夫人执政后以强硬的态度索要“我们的钱”等，使人们普遍感到共同体需要重新振作起来。在斯皮内利看来正是一个可利用的“危机时刻”。此时欧洲议会已经实现直接选举，斯皮内利作为欧洲议会的议员，把欧洲议会直接选举看成是对于发起一次共同体宪制改革的授权。[4]（P123）他在1983年6月的一次讲话中强调说，欧洲议会必须坚持自己的独享权力，反对任何把起草宪法的权力转交给贤人、外交官、部长或其他人的企图，如果欧洲议会在这个问题上让步，就会使自己沦为一个清谈馆，放弃作为共同体公民代表者的地位，这也就是否定了举行选举的真正目的。肯定会有不少人反对欧洲议会的这种要求，但如果放弃这一立场，将导致争取欧洲联盟的斗争全线崩溃。[5]
    1980年6月25日，斯皮内利在给欧洲议员传阅的信中，力倡欧洲议会承担起制宪的作用。他警告说，共同体建设进展迟缓，原因在于“政府间”原则占了主导，使共同体的机构既无效率又不符合民主原则。共同体现存的机构、程序和权力注定会使它“经历越来越频繁的瘫痪性危机”。欧洲议会必须行动起来。他强调说，共同体的改革问题至关重要，不能让政治家和外交官们处理。有八位欧洲议员首先做出了响应，他们于1980年7月在斯特拉斯堡“鳄鱼”饭店聚会， 一致认为欧洲议会有责任承担起就改革进行讨论和表决的责任，这些改革应提交给成员国恰当的立宪机构批准，以避免在部长理事会的工作班子那里被埋葬掉。他们决定每月举行一次会议，并在各自的跨国议会党团和欧洲议会中施加影响。“鳄鱼俱乐部”产生了。到1980年12月，有近80名欧洲议员对“鳄鱼俱乐部”的目标感兴趣。他们逐渐形成共识：需要用一个新的条约来代替原来的共同体条约，以一个新的欧洲联盟来代替原来的共同体。于是起草了“鳄鱼决议草案”，建议成立专门机构，致力于讨论共同体改革和起草相应文件。1981年7月，修改后的所谓“鳄鱼决议”在欧洲议会通过。 欧洲议会关于共同体改革问题的委员会随即成立，共有37名成员，委员会的主席是意大利社会党人莫罗·费里。斯皮内利为报告总起草人，正式称呼是“报告起草协调人”，下面有六位起草人，分别负责起草报告的某一部分。1984年斯皮内利成为委员会主席。他努力使各派达成广泛的协议，作为各主要政治集团间诚实的中间人而受到倚重。
    委员会的工作分三个阶段。[6]（PP147-151）第一阶段是确定改革的指导方针。为了减少争执，决定避免讨论联邦主义、政府间主义等。斯皮内利提出了一份“指导方针”草案，经过修改后于1982年5月被委员会采纳。 “指导方针”再次强调有必要建立一个超越共同体现有的政治和立法框架的联盟，以便更有效地处理欧洲面对的问题，特别是经济、货币、社会领域的问题，并在国际关系和安全领域逐步制定共同政策。当时设想是以共同体机构为基础，“消除现存的缺陷并使联盟能够担负新的任务并增加它的权限”。这将包括加强共同体委员会，使之作为“联盟的关键机构”和执行机构；部长理事会与欧洲议会共同行使立法权，“它们的授权分别来自各成员国和联盟的公民”；采取措施使部长理事会能通过适当的程序迅速地执行其权限范围内的决策，用多数表决取代一致通过；明确政府间性质的欧洲理事会的作用和权力；加强欧洲政治外交合作与条约的关联；使欧洲议会能够参与执行机构（即委员会）的组成工作；等等。辅助性原则被认为是联盟的主要原则之一。1982年7月，“指导性原则”的决议经过少许修改在欧洲议会通过。
    在第二阶段，起草关于新条约内容的详细建议。各报告起草人起草了工作文件，并在委员会内进行讨论、修改、再讨论。最后斯皮内利在综合基础上提出一个新的文本，供委员会作最后一轮修改。1983年7月委员会通过了文本。随后欧洲议会于9月14日通过了相应的决议。同一天斯皮内利在欧洲议会发表“为联盟而斗争”的演说，论述了欧共体进行全面改革的理由。他指出，共同体面对一系列内部和外部的困难和问题，不是单个的国家能够应对和解决的，迫切需要各国的共同努力。但是欧洲缺乏足以把共同的感受转化成共同政治意志的欧洲制度系统，缺乏一个能够围绕共同意志形成广泛而可靠的共识，并在国际行动中保证必要协调的体系，这就导致“一种巨大的危险，即在世界政治范围内，我们共同体会因缺乏这种协调而丧失其意义，而我们每个国家都回到追求过时的民族主权的幻觉。”他指出，共同体需要保证共同性和一致性，在必要时需要承担起在欧洲层次上行动的直接责任，但是共同体却既没有必要的权力也没有必要的机构来应对这些问题。“我们的委员会承诺了伟大的计划，而后却甚至不敢对这些计划进行仔细的思考，因为担心它们得不到批准；我们的欧洲理事会规划了伟大的目标，但随后就让部长理事会--它受十个成员国不同思路的支配--去模糊这些目标并让它们消融掉；我们的议会庄重地批准了……伟大的决议，但随后就不得不听任这些决议遭到忽视而从不实施。”他说，由于这些理由“有必要对共同体和关于政治合作和欧洲货币体系的类共同体机构进行改革”，这些理由足以回答关于共同体向欧洲联盟方向发展无需进行许多改革的批评意见。[3]（PP173-175） 他还引用了海明威的故事：一个渔夫打了一条大鱼，可当他把鱼系在船舷边拖回港湾时，却发现鱼却被鲨鱼吃得只剩下骨架了。认为“当即将举行投票时，议会将要抓住它有史以来最大的一条鱼，但是必须将它拖回岸边，因为总是有鲨鱼试图吞食它。我们要努力避免只把一副鱼骨拖回岸边。”[5]
    第三阶段是把决议“转化”成以正式的法律措辞的条约草案。 委员会指定四位法学教授与斯皮内利和委员会秘书处举行了一系列会议，并与各部分起草人讨论相关部分。条约草案起草后，斯皮内利希望它作为已经定稿只待批准的文件。他担心如果只作为一个供讨论的文件提出，可能从一开始就降低其影响，并导致无休无止的讨论。他强调在审议和批准的过程中，即使需要对文本进行调整，也应限制在必需的、最的低限度内，因为它是由一个欧洲主要政党都有代表参加的议会起草的。[6]（P153）
    1984年2月14日，欧洲议会通过了《欧洲联盟条约草案》和相关决议。“条约草案”宣布要建立一个欧洲联盟。联盟将保持原来共同体的基本框架和法律权力，但修改其决策程序，并扩大它在经济、社会和政治等领域某些方面的权力，加强了联盟委员会的执行权限和欧洲议会的立法权限。条约规定“在本条约授予联盟以独享权限的领域，联盟机构将拥有唯一的行动权力；民族国家权力机构只能在联盟法律规定的范围内制定立法。在联盟立法以前，各国的立法将继续有效。”而“在本条约授予联盟以并行权力的领域，则只要联盟尚未立法，成员国就将继续行动。联盟将只执行那些共同行动能比成员国单独行动更好地解决的任务，特别是那些由于其规模和影响超越了民族国家范围而需要由联盟采取行动的任务。”这就是关于联盟与成员国关系的所谓“辅助性原则”。条约规定联盟理事会（the Council of the Union，由部长理事会改组而来）按简单多数表决， 但在条约中有具体规定的问题上，则实行绝对多数或特定多数（即三分之二多数）表决，或实行全体一致表决。在十年的过渡期内，如因某项决议被认定损害到重大的国家利益（需由联盟委员会认定），则可以推迟表决以便复议；规定联盟委员会（the Commision）应在欧洲议会选举后六个月内就任，其主席由欧洲理事会（the European Council）在每届欧洲议会任期开始之时任命，委员会主席应在与欧洲理事会磋商后组成委员会，委员会向欧洲议会提出施政纲领，在议会授权后开始就职；欧洲理事会纳入条约的框架，这是它成立以来首次纳入条约；欧洲理事会由成员国政府或国家首脑组成，欧盟委员会主席应参加欧洲理事会的工作，欧洲理事会有广泛的职能，包括在合作领域制定建议和表态，在条约规定的涉及扩大联盟权限的问题上作决定，任命联盟委员会主席，向联盟的其他机构提出意见，定期向欧洲议会通报有关情况，回答欧洲议员的质询，履行条约授予的其他权力等。条约还就内部市场建设，实现人员、服务、商品和资本的自由流动，社会和卫生政策，以合作方式处理国际关系问题等方面作了规定，并规定在对外政策合作领域由欧洲理事会负责，并由联盟理事会执行，联盟委员会可以根据欧洲理事会或联盟理事会的要求提出具体的政策和行动建议。[3]（P176-181）
    一位欧洲联邦主义者理查德·科尔贝特归纳了这个文件带来的变化：一是扩大了共同体/联盟的权限范围，并在条约中使外交政策合作和司法合作正式化（并有可能在将来由“合作”转向“共同行动”）；二是通过扩大理事会内多数表决的范围和加强委员会的执行权力而增加了共同体体制的效率；三是通过扩大欧洲议会的权力，给予它在立法方面与理事会共同决定的权力和在每一次欧洲选举后确认新一届共同体委员会的权利。但他也指出，“条约草案”虽然在某些方面对共同体现状有所突破，但它还是追求连续性和渐进性。条约规定的欧洲联盟只是加强共同体的联邦特点而已。它仍然依赖成员国政府来贯彻落实联盟法律，它没有自己的军队和警察，它将实行“辅助性原则”，一系列重大问题是由政府间的欧洲理事会掌握的。斯皮内利也说：“它不是一个大跃进，而只是使共同体能够有腿向前走。”[6] （P168-169）有人指出它“勾画了一个联邦国家的蓝图”。[7]（P53） 但也有人认为，“条约草案”很难看成是欧洲联邦的蓝图，实际上，它连“欧洲联邦”的措辞也没有用。“条约草案”只是“没有联邦的联邦主义”。[1]（P170-172）显然，它是兼顾各种意见的产物，与斯皮内利通过制宪建立欧洲联邦的一贯主张还是有距离。