(三)禁杀马牛、禁伐树木，保护农业发展
    马与牛在古代社会具有举足轻重的作用，它们在军事战争、农业生产、交通运输、驿递通讯中承担极其重要的角色。解决粮荒的困扰，恢复生产，发展农业是根本。西汉时期，牛耕的推广是西北地区屯田兴盛的一大原因，牛作为农业之本，农人之资而备受政府重视。马匹除了作为抵御匈奴侵夺的战争之基外，也是农业生产的工具。禁止屠杀马牛，对于促进农业发展意义非凡。窦融集团就曾经出台过这方面的律令：
    (21)建武四年五月辛巳朔戊子，甲渠塞尉放行候事敢言之，府移使者□所诏书曰：毋得屠杀牛马。有无四时言●谨案：部吏毋屠杀马牛者，敢□□ EPF22·47A
    该册书是对居延都尉府所移诏书内容“毋得屠杀牛马”令的回复，属于上报文书。诏书中要求对屠杀牛马的现象“有无四时言”。“四时言”在汉简中较常见，这里的四时或是随时之意，而非指春夏秋冬四季，意指只要有此种情况发生，就要及时向上级汇报。在这份册书中，是经过案验，甲渠侯官所辖吏卒没有肆意屠杀牛马者。减少屠杀牛马，无疑有助于农业的迅速恢复。
    窦融还颁布过禁止滥伐树木令，以保护土壤，涵养水源，力促农业发展。如：
    (22)建武四年五月辛巳朔戊子，甲渠塞尉放行候事敢言之，诏书曰：吏民毋得伐树木。有无四时言●谨案：部吏毋伐树木者，敢言之。 EPF22·48A
    汉王朝在西北屯田时期，为了适应牛耕、铁器农具等生产技术的改进，曾经一度毁林毁草，变林牧区为农业区，可耕种的土地面积迅速扩大，但过度扩充土地的结果导致生态环境的恶化，局部地区水土流失严重，肥沃的农田渐趋萎缩或沙化严重。“吏民毋得伐树木令”对于保持水土，保护农耕意义重大。窦融在居延地区的屯戍效果是显著的[9](P67)，究其因，与这些保护农业发展的举措不无联系。
    (四)查处隐匿人口。增加农业劳动力
    增加粮食供给总量，节流之余更得开源。人是重要的生产要素之一，更多的劳动力投入到农业生产是增加粮食产量的必要保障。查处被隐匿人口，遣回原籍从事生产是窦融集团促进河西农业发展的又一条得力举措。如：
    (23)●甲渠言部吏毋作使属国秦胡卢水士民者
    建武六年七月戊戌朔乙卯。甲渠障守候敢言之，府移大将军莫府书曰：属国秦胡卢水士民从兵起以来，困愁苦，多流亡在郡县，吏匿之。明告吏民：诸作使秦胡、卢水士民畜牧、田作不遣，有无四时言。谨案：部吏毋作使属国秦胡卢水士民者，敢言之。 EPF22·696、42、322、43例(23)中的秦胡、卢水士民都是生活在河西的归附少数民族，隶属张掖属国都尉统一管理。简文表明，当时有许多的秦胡、卢水士民是构成河西边塞军事防御中一支重要力量。而这些民族兵士因生活贫困，逼迫流亡在河西各郡县，常被戍守官吏或当地豪族匿藏，变成为个人或家族放牧牲畜、从事田作的苦力。大将军窦融及时实施“毋作使属国秦胡卢水士民”令，严查隐匿人口，增加了农业劳力。
    妥善安置随军家属进行屯田活动，西汉时期已有成功经验。东汉初期的河西也沿用了这种制度，统一安排吏卒的家属成员，配发廪食，使其定居边郡[10](P16)。汉简中的“新占民”或许就与此有关：
    (24)府记曰：遣新占男子刘迁代燧长 EPF22·648
    新占男子丘常□ EPF22·656
    以上两简中的“新占”民，即新在当地著籍的平民。这里的“新占民”很可能就包括那些接受官府廪食的戍卒家属。[1](P103)这种给吏卒家属分配土地的举措，使其安心于边郡劳作与戍守，具有一举两得之效，一方面扩充了边郡屯田人数，另一方面有利于保持边境稳定。
    (五)打击盗铸、平抑粮价，颁布“以谷为俸”的薪俸制
    两汉之际，社会动荡不安，私铸、掘冢现象十分猖狂。此类行为都严重地破坏了市场的正常秩序，“钱益多而轻，物益少而贵”[11](P1425～1426)，“今农事弃捐而采铜者日蕃，释其耒耨，冶熔炊炭，奸钱日多，五谷不为多”[2](P1155)，窦融集团要使河西高位运行的粮价及时回落到正常水平，则扭转农人弃本逐末、不事五谷、专营掘墓铸钱之非法行径迫在眉睫。
    (25)●甲渠言部吏毋铸作钱发冢贩卖衣物于都市者 EPF22·37
    建武六年七月戊戌朔乙卯，甲渠鄣守候敢言之，府移大将军莫府书曰：奸黠吏民作使宾客私铸作钱，薄小，不如法度及盗发冢公卖衣物于都市，虽知莫谴苛，百姓患苦之。
    EPF22·38A/掾谭、令史嘉EPF22·38B
    书到，自今以来独令县官铸作钱，令应法度。禁吏民毋得铸作钱及挟不行钱，辄行，法。诸贩卖发冢衣物于都市，辄收没入县官。四时言犯者名状●谨案：部吏毋犯者敢言之。 EPF22·39
    从简文可知，当时河西奸黠吏民不事农业，纠集宾客私铸钱币极为普遍。多余的货币流入市场，致使货币发行量超过实际需求量。加之掘冢贩卖衣物于市肆，扰乱市场秩序，诱发粮食等商品价格不断上涨。窦融集团严厉打击私铸与盗掘墓葬贩卖衣物的行径，严禁吏民携带“不行钱”，并且“独令县官铸作钱”，收归铸币权，由大将军府统一发行货币，整治市场环境，恢复市场正常的经济秩序，可谓切中时弊。
    建武初期，窦融为了引导河西社会树立以农为本的思想，还推行了一项意义深远的改制，即确立以粮食为核心的俸禄新制。在建武三年四月，窦融颁布了“建武三年居延都尉吏奉例册”(EPF22·70～79)，该册书规定了居延都尉及其以下秩别吏员的月俸全部以粮食支付，不再沿袭“西汉时主要以钱币为主，新莽以实物为主”[12](P19)的官吏俸禄制度。这种以谷为俸的新制，是“鉴于币制崩毁、物价飞腾，全以谷物付俸，具有进步意义”[13](P100)。以谷为俸的官俸新制，表明当局者对粮食生产高度重视，以粮食代替钱币的俸禄制，还可引导社会以粮食作为一般等价物，充分发挥粮价为百价之基的轴心作用，促使粮价回落，摆脱粮荒问题的困扰。