在美国冷战政策中，芬兰等北欧5国占有独特地位， 它们构成了美国全球冷战的北翼战线，既是冷战的前卫哨兵，又是冷战的缓冲区域。以往国内冷战史研究中，由于资料等因素限制，对美国的北欧诸国政策，鲜有论及，国外的相关研究亦很薄弱①。20世纪80年代以来，美国外交档案陆续解密，使我们有可能对美国在北欧地区的冷战政策探幽穷赜，从而丰富和完善冷战史研究。本文② 以美国政府解密的对外关系文件和美国国家安全委员会NSC5403、NSC5914和NSC6024 系列档案文件为中心，探讨艾森豪威尔政府芬兰政策形成的背景和基本过程，揭示其主要内容和特点。
    一、美国北欧冷战战略与芬兰政策的起源
    国外有学者认为，芬兰是战后美苏在欧洲唯一按照标准的“雅尔塔方式”解决的个案③。这个见解虽有道理，但不全面。诚然，战后最初两年，美苏在北欧的争夺和矛盾并不突出。在芬兰问题上，如盟国对芬兰管制委员会的组成及其作用、对芬和约等问题上，美国基本认可了苏联的主张。但这只是问题的一个方面。事实上，同战后世界安排中的很多问题一样，美国对芬兰问题相对有利于苏联的解决并不是心甘情愿的，尤其对于芬兰承担沉重的赔款负担和将波卡拉租给苏联做军事基地颇有微词，但由于美国在二战中没有对芬兰宣战，在芬兰问题上没有足够的发言权，因而暂时只好采取低姿态。是什么原因使得艾森豪威尔政府开始重视芬兰并欲有所作为了呢？这要从美国冷战政策的演变和国际形势的变化中去寻求答案。
    1947年，杜鲁门主义出台，标志着美国对苏冷战正式开始。此后美国确定了旨在同西欧各国结盟、遏制苏联扩张和控制一切苏联尚未控制的国家和地区的欧洲冷战战略，作为其中一个组成部分的北欧政策随之有所加强。美国对北欧的政策由单纯地谋求军事基地扩大到谋求在北欧建立集体安全体系，构筑从波罗的海到北极圈的对苏冷战包围圈。美国国务院关于美国对芬兰政策的参考文件开始把芬兰问题同欧洲复兴计划、北约与斯堪的纳维亚防务的关系联系起来考虑，指出美国对芬兰的主要政策目标是保持芬兰的独立和亲西方倾向④。1947-1952年，美国国家安全委员会相继制定了三个对北欧政策的纲领性文件：NSC2／1、NSC28 系列文件和NSC121文件。其中1952年1月8日通过的NSC121文件确定了杜鲁门政府的芬兰政策。关于美国对芬兰政策的目标和原则，该文件指出：“它维护其独立地位符合我们的利益。尽管芬兰高度珍爱他们的独立并强烈地反苏，但这个国家在对外关系中的行动自由却由于紧邻苏联和不得不承担各种条约义务而被大大地削弱了。美国政策的核心是避免采取任何可能破坏苏芬关系微妙平衡的举动”⑤，“我们的基本政策因此限于维护芬兰作为一个独立和民主国家的地位；鉴于把芬兰拉进西方集团将给芬兰带来极大的危险，故任何这样的尝试都不符合我们的利益”⑥。在具体政策措施方面，杜鲁门政府采取以有限的经济和贸易援助的方式，谨慎地支持芬兰的独立，以“自我约束”为遏制手段，避免过分刺激苏联而导致苏联采取行动将芬兰纳入苏联集团。从实践效果看，国家安全委员会认为：“该问题（关于减轻芬兰对苏联的依赖--笔者注）已得到足够的研究，大量积极的行动已在协调机构的关注下得到实施。这些努力的核心成果是令人鼓舞的。”⑦ 总的来看，杜鲁门政府认为芬兰是美国遏制战略的一个成功范例。但在艾森豪威尔政府看来，在限制芬兰向苏联集团转交战略物资，实质性地削弱芬兰和苏联集团的经济贸易联系，使英国、瑞典和联邦德国关注芬兰的困境，共同提供援助彻底改善芬兰的经济状况，以促进其社会稳定和增强其抵御苏联经济压力的能力等方面，仍然有待加强⑧。
    20世纪50年代，国际形势在东西方继续紧张对峙的同时，出现了有限缓和，国际格局出现了多极化的发展趋势。面对国际体系的复杂变化，艾森豪威尔政府对美国的冷战战略进行了多方面的调整，在继承杜鲁门政府时期某些政策的同时，又提出了一些新的政策和构想。1953年10月30日，新的国家基本安全政策文件--NSC162／2由艾森豪威尔签署通过。 该文件反映出艾森豪威尔政府对苏联威胁的认识发生了较大转变：“苏联似乎不可能在当前估计的时间内（到1954年）有意对美国发动一场全面战争”，“在不发动全面战争的情况下，将会出现一个较长的紧张时期”。这期间，每一方将寻求提高其相对实力地位⑨。那么苏联的现实威胁是什么呢？文件认为，苏联威胁将转向局部侵略、政治战、经济战、核对峙，因为双方都达到了“核弹充足和运载工具的充足”，“每一方都有沉重打击对方的能力，但不可能阻止大规模的报复，这将可能产生一种僵持，没有一方愿意先发制人”。在这一形势下，苏联将倾力于“边缘地区”的争夺，尤其是转向以“分裂和颠覆活动”来“削弱自由世界联盟及其抵抗苏联力量的信心”⑩。立足于新的苏联威胁观，文件提出了“大平衡”理论、大规模报复战略和加强联盟的政策。艾森豪威尔政府认为，苏联的威胁不仅在军事方面，更主要的是在经济、政治、文化、思想等方面对西方世界的全面挑战，美国必须以全方位的大战略来应对苏联的挑战。因此，美国除了保持自身的强大和坚定明确的立场外，还必须坚决守住苏联集团周边的重要前哨地区，并借助这些地区，执行和平演变和“解放”政策。在上述思想指导下，艾森豪威尔政府开始酝酿更“积极的”对芬兰政策，对芬兰这个“前卫哨兵”有了更多的期待。
    斯大林逝世后苏联外交的调整对北欧国家产生了相当大的影响，这也促使美国研究新的对策。苏联新领导人在对国际形势的判断上、在对外政策思想上，提出了一些新的论断，表达了缓和国际紧张关系的愿望。特别是到20世纪50年代中期，赫鲁晓夫控制大权以后，在对外政策思想上，系统地提出了战争可以避免论、两大阵营缓和论、和平竞赛论和中间地带作用重要论等。在扩大苏联对“中间地带”的影响方面，以“和平共处”为旗帜，采取多种手法并用的和平渗透战略，对第三世界国家和地区以及中立国家采取了积极的外交战略。芬兰作为两种社会制度国家之间“和平共处的样板”，尤其受到苏联的重视。一方面，苏联在经济上继续加强对芬兰的影响，1953年，一度恢复了其作为芬兰第一贸易伙伴的地位。另一方面，加强政治攻势。从1953年起，苏联加强了对芬兰的宣传工作，从爱沙尼亚、匈牙利和波兰用芬兰语向芬兰进行每周43小时的短波广播宣传。在苏联的积极推动下，世界和平大会选在赫尔辛基召开，使苏联的宣传攻势达到了一个高峰。
    在美国看来，苏联欲借助芬兰的特殊地位，以经济战和心理战的方式开展和平攻势，以芬兰这个“和平共处”的榜样软化丹麦、冰岛和挪威的立场，以同西方争取北欧国家。在波罗的海地区实施所谓“和平中立的波罗的海”计划。进而，通过扩散中立主义思潮，诱使欧洲大陆上更多国家，尤其是西德，走中立化道路，以阻止西德的重新武装，这对于美国正在推动建立欧洲防务集团的努力是极大的挑战。