二、对芬兰政策的提出及实施
    1954年1月12日，NSC5403号文件获得艾森豪威尔总统批准，成为艾森豪威尔政府第一份对芬兰政策的决策文件。该文件首先强调了芬兰在地缘上的战略意义，指出：“芬兰是阻挡苏联入侵斯堪的纳维亚半岛的陆上缓冲器；控制着北波罗的海，并处在直通苏联北方的空中航线上。只要芬兰保持中立，并拒绝给予苏联在前沿空中防御、早期预警方面的有利地位以及在波罗的海额外的海军作战基地，就会对北欧的安全做出重要贡献。”（11） 在“政策目标”上，NSC5403号文件确定：“继续维持一个独立、经济健康和民主的芬兰，使其亲西方（但不试图将其纳入西方联盟），既不过于依赖苏联集团的贸易，也不易于受到苏联经济的压力。”（12）
    在这份文件的指导下，美国有关部门从以下几个方面展开了对芬兰的工作：
    1.减少芬兰对苏联集团的经济和贸易依赖
    芬兰是一个严重依赖外贸的国家，出口占国内产品的20％。但其产品成本高、技术落后、品种单一，很难在西方市场竞争。因此，芬兰在努力保持与西方传统贸易联系的同时，不得不依赖于同苏联集团的贸易。如20世纪50年代初，芬兰几乎全部的煤和石油、1／3的谷物需依赖从苏联集团进口，苏联集团是芬兰造船和冶金工业唯一可利用的市场，也是芬兰过剩的木材和纸张的市场（13）。尤其是芬兰为履行对苏战争赔偿义务而建立起来的工业，其产品几乎只能输往苏联，这就使得芬兰对苏联的经济压力十分敏感。NSC5403 认为：“尽管在未来的一年里单纯的经济压力不会导致芬兰向苏联做出难以接受的让步，但美国有真实的理由关注在芬兰对外贸易中苏联长期占有的高比例份额及其产生的苏联对芬兰的重大影响。”（14）
    向芬兰提供适当经济援助，帮助芬兰改善其经济状况，增强其在国际市场的竞争力，成为美国对芬兰政策的关键。
    1954年2月，美国对外援助事务管理署（Foreign Operations Administration）根据剩余农产品计划，向芬兰提供了价值500万美元的芬兰马克， 作为后者购买美国的棉花和烟草之用。这笔贷款数额不大，但很及时，而且具有很强的象征意义。1955年10月，美国再次向芬兰提供了价值525万美元的棉花和烟草。另外， 美国政府在美芬贸易中尽量为芬兰提供便利和优惠，比如向芬兰生产的胶合板、硬纸板、木制门窗等产品开放美国市场，给芬兰带来每年约300万美元的收入（15）。
    鉴于美国正在执行减少海外援助的政策，加之芬兰在东西方之间所处的敏感地位，美国更多地采取了一些迂回、隐蔽的方式援助芬兰。如利用国会授权的美国对希腊和柏林的救济计划，而使用美国向芬兰出售棉花和烟草所得之芬兰货币购买芬兰生产的移动房屋，再按照《共同安全法》将这些移动房屋提供给希腊和柏林的难民以及美国驻北非、西班牙、日本和英国的军队，从而一举三得：减轻了苏联突然把从芬兰进口的移动房屋减少2／3给芬兰带来的冲击；缓解了西德政府在安置来自东德的难民方面的压力；美国国防部使用芬兰马克购买移动房屋，为农业部提供了补偿美元以偿还商业信贷公司向芬兰提供的棉花和烟草的机会。
    2.帮助芬兰提高国际竞争力
    在本文所论述的时期内，芬兰是一个经济比较落后的国家。美国认为要维持芬兰的西方民主制度，必须改善芬兰工业的生产和销售方式，使芬兰能够融入西方经济体系。根据美国和芬兰达成的协议，美国政府在1955年3月派出了由3名经济专家组成的小组前往芬兰，进行了长达1年的工作。 该小组由美国纽约国际管理发展委员会和芬兰的一个工业家集团共同资助，主要任务是帮助芬兰工业改善生产和销售方式，提高劳动生产率和技术含量，以增强芬兰在西方市场的竞争力。在他们研究的基础上，芬兰制定了旨在增强私人公司生产效率的5年经济计划。
    帮助芬兰参加区域性经济合作组织，使芬兰通过和国际接轨提高竞争力。在芬兰加入欧洲经济合作组织、欧洲支付同盟、七国自由贸易区、北欧共同市场等问题上，美国积极进行斡旋。美国还利用其在各种国际经济组织中的主导地位，为芬兰提供便利。如美国曾设法在关贸总协定中给与芬兰类似南斯拉夫那样的观察国地位。在美国的推动下，国际复兴与开发银行（IBRD）在1954年4月派出专家组前往芬兰，考察向芬兰提供贷款的问题。1955年3月24日，在美国的一再催促下， 经过将近一年的考察，国际复兴与开发银行向芬兰提供了用于发展木材加工业和电力设施的价值1200万美元的欧洲货币贷款（16）。
    3.在东西方贸易管制中寻求芬兰的合作
    芬兰地处两大阵营之间，对苏联集团的贸易依赖性大，很容易成为美国东西方贸易管制政策中的一个漏洞。美国大使馆官员曾多次与芬兰政府交涉，要求芬兰限制战略物资通过芬兰转向苏中集团。但芬兰几乎每次都以同苏中集团国家的合同已然签订为借口，表示无能为力，继续我行我素。美国政府中曾有人建议启用巴统的有关规定对芬兰进行制裁，但占主导的意见认为，这将是美国破天荒地对一个友好国家进行贸易制裁，对芬兰的打击可能是毁灭性的，芬兰人民将因此失去对美国的好感（17）。故美国退而求其次，采取逐项审查和某些变相禁运的方式。如芬兰根据合同将向苏联提供具有很高战略意义的破冰船和油罐船，美国釜底抽薪，要求巴统成员国遵守禁止向芬兰出口肯定用于芬兰为苏联造船计划的管制类型的物资的协定，结果芬兰没能按合同交货。
    4.加强美国和芬兰的文化交往，抵制苏联的宣传攻势
    1955年初，苏联筹划于5月24-28日在赫尔辛基举行“世界人民和平大会”，大会拟通过“欧洲人民呼吁书”反对西德的重新武装和呼吁开展反对准备核战争的签名运动。美国立即抢先于1955年5-6月，在赫尔辛基举办了“和平利用原子能”的大型展览。美国联邦最高法院首席大法官甚至亲自出席在芬兰举行的芬美文化节，并作了主旨发言。为对抗苏联的广播、电视攻势，美国之音在1955年恢复了对芬兰的广播。1956年6月，美国广播公司向芬兰提供了较先进的电视发射装置， 该装置可防止苏联电视信号“搭车”播放。1957年10月，芬兰广播公司正式开始播放电视节目，美国影视作品和其他文化产品得以在芬兰传播。
    美国政府认为NSC5403文件政策的实施产生了积极的成果。1954-1955年， 芬兰经济年均增长率接近5％，外汇储备有所增加。美国驻芬兰大使在1955年3月向国内报告说，芬兰国内对美国和西方的好感明显增加，芬兰主要媒体公开对美国的援助给予积极评价。美国国家安全委员会行动协调局在1957年5月14日的NSC5403进程报告中指出，芬兰加强了和北欧国家以及西方国家的关系，芬兰政府对待国内共产党的态度开始强硬了，而后者在1956年10月的选举中失去了2％的选票（18）。
    20世纪50年代中期以后，国际形势变化巨大，特别是暴露出两大阵营内部矛盾的“波匈事件”和苏伊士运河战争的发生，使艾森豪威尔政府考虑对NSC5403 为主体的芬兰政策进行调整。
    1959年9月10日，美国国家安全委员会通过了取代NSC5403文件的NSC5914文件。该文件基本内容与NSC5403大体相同， 反映了艾森豪威尔政府芬兰政策的连续性。不同之处主要在于它反映了1956年波匈事件后，美国企图通过芬兰这个所谓“共产主义门口的民主榜样”，吸引东欧各国走“芬兰化”道路、脱离苏联轨道的战略意图。在1959年10月1日国家安全委员会第420次会议上对NSC5914进行讨论时，正是在这个问题上展开了一些争论。财政部长狄龙认为以强力制造芬苏之间的争吵可能既不符合芬兰的利益也不符合美国的利益，因为，苏联向芬兰施加的经济压力可能非常之大，美国没有针对苏联向芬兰施加经济压力时的对应措施。国务卿杜勒斯则认为如果一个芬兰式的政府在波兰和捷克斯洛伐克发展起来，他将感到高兴，因为芬兰本质上是西方式的民主国家，实际上我们是在对苏联说，你们可以同西方式的、民主的芬兰共同生活在一起，为什么不能与按着同一路线组织起来的东欧国家共处呢（19）？杜勒斯的意见得到采纳。NSC5914经修改成为NSC5914／1，于10月14日获得通过。在总体考虑中，该文件开宗明义地指出，“芬兰是与苏联接壤但一直设法免受苏联控制的国家之一。除挪威外，芬兰是唯一具有如此长期基础巩固的西方传统的国家。它代表着共产主义门口的一个民主的榜样……芬兰能保持现在的中立地位--也就是说一个国家不顾苏联的巨大压力能够维护其独立--这将可以作为一个美国希望在苏联控制下的东欧出现类似情况的榜样。”（20） 另外，NSC5914／1除了继续强调芬兰的独立对斯堪的纳维亚安全的特殊贡献外，还特别指出其对西欧安全总体上的贡献，这说明在美国的冷战战略中芬兰的战略地位有了提升。文件的另一个变化，是删除了NSC5403 文件中“政策目标”这一标题下写在括号内的“但不试图将其纳入西方联盟”的字样。这个处理方式看似简单，实则意味深长，它为美国芬兰政策的调整留下了更大的空间。
    1960年12月30日通过的取代NSC5914系列文件的NSC6024是艾森豪威尔政府最后一份关于芬兰的文件。这份文件的内容与NSC5914／1文件极为相似，不过内容相对简洁，而且从文件的语气看，带有某种总结性和为下届政府做政策上交代的用意。文件肯定了美国改善芬兰经济状况的努力，指出“芬兰经济条件的改善，已由其对自由世界出口的显著增加和国家支付地位平衡的明显改善所证明，这使其对苏联的虚弱地位有所缓解”（21）。