财产税(property tax)，又称不动产税，在美国主要是指房产税，它与美国普通民众的生活戚戚相关，因此格外受人关注，也多次成为社会改革的主要目标。1929至1933年美国经济大萧条时期就出现过遍及全国的抗税风潮。20世纪70年代后期，又形成以加州为首的全国规模的第二次抗税风潮(the Second Tax Revolts)。这场斗争的标志性成果，是1978年以全民公决形式通过的加州宪法第13条修正案(Proposition 13)。该修正案被视为加州财产税历史上“最有意义”的事件，①加州财政史上一个分水岭。②加州纳税人对这条修正案情有独钟，至今仍有很多拥趸。30年后，加州公共政策研究院2008年的问卷调查显示，在加州选民中，59%肯定这条修正案，27%持否定态度。③甚至该法案通过不久，加州纳税人就组建了“霍华德·贾维斯纳税人协会”，其宗旨是：维护第13条宪法修正案，保护纳税人权益。这个组织直至今日仍非常活跃。④
    这条修正案的通过，也是全国普遍问题的反映，只是在加州表现得更突出，更有代表性。《大通计量经济》的研究认为：“第13条修正案背后的主要驱动力并不是加州一地的问题，不限于美国的西南一隅，而是酝酿已久的纳税人反抗的总爆发，是全国性的普遍问题。”⑤反过来，加州宪法第13条修正案通过后，又对其他州的财产税改革产生了明显的推动作用，影响久远。因此，探讨加州宪法第13条修正案出台的前因后果，对于理解美国财产税的变革调适以及未来走向，都是一个非常有价值的视角。
    一、财产税长期存在的问题与加州宪法第13条修正案
    财产税问题由来已久。在美国历史上，财产税是最悠久的税种，其起源可以追溯到美国的殖民地时期。1638年，马萨诸塞殖民地通过第一个税收法，规定殖民地的每一个居民都要根据他的财产价值支付相应的税收，征税的物品包括土地和土地上的附着物与建筑物、机械用具、家居用品、船只、车辆、家畜和大多数有形资产等，⑥其征收方式与今天很多地方实行的非常相似。这是美国财产税的最早形式。
    19世纪是统一税制(uniformity)时期。美国建国后不久，有些财务状况较好的东部州一度放弃征收财产税。到1835年，在东部州财政收入中财产税只占2%，而西部边疆州占34%。1839年经济衰退，各州又相继恢复征收财产税，而且通过修宪，开始实施统一税制，即全部财产应按价值统一税率征缴，即“一般财产税”(general property tax)，对全部财富、包括不动产和动产，有形的和无形的征收相同税率。这个做法于1818年首次在伊利诺伊州实行，40年代后各州相继跟进。到19世纪末，有35个州在新的宪法里包括统一税制的条款，或者在旧宪法中附加修正案。⑦这样，财产税成为州和地方政府收入的最主要来源。到1902年，一般财产税平均占各州税收总收入的45%，比其他任何单一税种的比例都高。
    进入20世纪以后，对一般财产税和统一税制的不同意见逐渐增多。1907年成立的“全国税收联合会”，主张废除一般财产税，后来，1929至1933年经济大危机，促成了一般财产税的最终结束。在大萧条期间，出现很多房主破产、无力支付住房贷款和抵押住房被收回的现象，在全国范围内，逾期欠款的比例高达26%，在某些城市，这一比例更高。当时“城市老板”及其帮派势力还有一定影响，房地产评估师也多半由他们指派，没有专业素养，行贿受贿是常见的现象，受到人们诟病。对财产税的种种不满和担心失去住房的威胁促成美国自“威士忌造反”⑧以来最严重的抗税浪潮，一般被称为第一次抗税风潮(the First Tax Revolts)。抗议浪潮遍布全国，出现数以千计的纳税人组织。他们抨击税收的弊端，提出财产应由专业评估师评估，甚至还推举候选人竞选官职，提出大量减少税负和政府开支等为竞选纲领。这后来成为罗斯福总统实施“新政”主要应对的问题。例如，1933年罗斯福政府组建的房主贷款公司为业主提供住房贷款或贷款担保，以保证财产税的支付，平息公众对财产税的非难。两年之内，该公司为此支付贷款两亿美元。
    在这种形势下，各州也开始重新审视财产税体制，限制财产税。其中，仅在1932到1933年一年时间，就有16个州和大量地方政府制定了各种形式的税收限制。与此同时，为应付大萧条，几乎每一个州都给予贫困家庭以某种形式的减免税收措施，以使他们免于无力支付贷款而被收回住房，进而在二战后开始成为永久性措施。1957年，新泽西州第一个实行面向老年人的住房及地产免税政策，之后，相继有24个州采用类似政策。但是，随着时间的推移，财产税很多固有的问题仍很严重，几乎每一年地产价格的上涨都带来财产税负担加重，对于那些靠固定收入为生的老年人住户来说更是值得忧虑。60年代，很多州开始采用形式各异的“断路器”(circuit breaker)。⑨所谓“断路器”大致有两种形式，一种是为符合条件的房主或租户设定一个总额或赋税百分比的折扣；另一种是设定一个赋税门槛，保证财产税不会超过房主收入的一定比例，如果超过，政府可以将超额部分抵免所得税或直接返还给纳税人。政策设计者形象地将财产税比喻为电路中的电流，电流过大时(财产税占收入的比例过高)需要断路。这种方法有利于中下层收入的业主、老年业主和残疾业主。第一个“断路器”是在威斯康辛州于1964年采纳的，随后有4州效仿，到70年代有25个州相继采纳，到1991年，再增至35个州。⑩
    “断路器”和宅地免税等举措有助于缓解财产税部分问题，但毕竟财产税涉及面广，而且随经济发展产生很多新的问题，这些问题在二战后、尤其是70年代再度积聚成全国性普遍问题。
    二战后，房地产价格不断飙升，相应地，评估费与税率齐涨。当然，在某种程度上，财产税增长也是不得已的事情，因为二战后地方服务量剧增，地方政府相继提高税率，以获得更多的经费支持，包括曾坚持实行低税率、洁身自好的郊区政府也是如此。不过，1973-1975年美国经济萧条，矛盾骤然升级。这次萧条的特点是“滞涨”，即一方面通货膨胀、物价上涨，另一方面生产停滞，失业剧增，这就加重了住房业主的负担。根据全国房地产开发商协会的报告，从1976年2月到1978年2月，美国各地区房价普遍猛涨，独户住宅平均价格上涨幅度是：东北部20%、中西部27%、南部18%，而西部竟上涨了50%，从4.7万美元猛涨到7.1万美元。(11)通货膨胀、连同累进所得税，意味着人们把更多的收入比例用于税赋，因为通货膨胀把他们的薪酬推向更高的税收级别，这种税级攀升(bracket creep)被看成是潜性涨税，这就使很多纳税人对所有的税收都有微词。财产税方面也有类似情况，特别是对低收入家庭来讲，可能收取了更高比例的税收，因为他们虽拥有高估值的住房，但实际收入低，这样每年缴交高额的财产税，在他们的支出比例中显然比富人高。
    财产税的增加使很多中上层收入的城市居民搬到郊区，那里通常比中心城市缴付的税收少，但随着其人口的增加，要求有更多的城市类服务，很多郊区不得不提高税收。中心城市也面临新问题。因迁往郊区的多半是较富庶的居民，而遗留者多半较贫困，结果中心城市税基受到削弱，社会福利负担相形增加，承受收入减少和支出增加的双重压力。甚至美国经济实力最强盛的纽约市也在1975年出现财政危机，濒于破产。(12)一向税赋较轻的爱达荷州的财产税在业主总收入中的比重也从1969年的24.5%增长到1978年的44.5%。总之，无论在中心城市还是在郊区，财产税所带来的诸多矛盾在70年代都高度集中和放大。在经济不景气、失业率居高不下的敏感时期，财产税的一举一动，都牵动着每一个纳税人的神经。
    从1972年开始，美国政府间关系委员会就公众对政府和税收态度进行调查，其1974年年度报告的结论是：“财产税确实已对某些贫困人口家庭构成沉重负担，特别是对那些靠固定收入生活的人。”(13)这种不满连同日益增长的对社会不满和对政府的不信任促成了抗税风潮，在这种形势下，1976年有7个州开始对财产税的利率进行限制，有9个州对财产税增长幅度进行限制。财产税改革已如箭在弦。
    至于在加州，这些问题更加突出。西部独户住宅价格上涨在全国是最快的，而在西部，又以加州为甚。因为二战后加州人口急剧增长，助推房地产价格上涨。加州立法机构分析师报告，在加州某些大都市区房价每月上涨2.5%。(14)而加州房地产价格在第13条修正案通过之前的10年间增长了25%。随之而来的是财产税的增加。公众既对地方政府官员不满，也对州政府的官员不满，前者拒绝降低税率，后者拒绝提供救济措施。州里的政治人物对财产税问题的严重程度心知肚明，已十年有余。1973年时任州长的伦纳德·里根提议限制财产税税率；洛杉矶县评估师于1968年和1972年两次发起限制财产税收活动，虽未成功，但都对抗税风潮的形成推波助澜。
    加州率先产生抗税风潮的另一个原因、同时也是财产税改革的直接原因，是学校税收案。1972年，加州最高法院在“塞拉诺诉普列特”(Serrano v. Priet)案中裁定，通过地方财产税方式资助的教育体系违宪。因为根据加州宪法，州政府应该提供免费公共教育系统，美国联邦宪法第14条修正案也要求所有州都要为其居民提供平等的保护。法院判决，这个赋税系统在富庶和贫困区域校区造成不平等的纳税负担，是不公平的，而州政府应承担资助学校的主要责任，应该使税收分配更均衡平等。这样一来，学校财政日益集中，结果使财产税从受益税(a benefits tax)变成全州范围财富再分配的工具，较富庶的校区选民自然对此不满意，所以他们支持第13条修正案。另外，获得减免税收的组织团体等也一样使用公共服务，而这些服务多半是没有享受减免税的纳税人支付的。结果这也增加了公众对财产税的不满，抗税情绪日益高涨。