二、加州宪法第13条修正案的内容及其直接影响
    1978年6月2日，加州采用全民公决的形式，通过了宪法第13条修正案，这个修正案的正式名称是“限制财产税收的人民动议”(People's Initiative to Limit Property Taxation)，由于其发起人是加州政界商界精英霍华德·贾维斯(Howard Jarvis)和保罗·甘恩(Paul Gann)，因而民间将其通称为“贾维斯-甘恩修正案”。他们宣称：“老加州人不应因为高税收而失去住房”，这就在很多人心中引起共鸣，从而征集到上万人签名，进而启动了全民公决的程序。公投之日，近70%的加州登记选民参加了投票，总共有64.8%的选民投了赞成票。通过后的修正案全称为“加利福尼亚州宪法13A条款”，其主要内容为：
    第一，财产税税率不得超过该应税财产货币价值的1%；
    第二，财产的评估值不得超过其1975年3月1日时的标准，或者以该房产交易日价格为准，再或以该房产竣工交付使用时的实际价值为准；
    第三，此后每年财产评估值增长幅度不得超过2%，或不高于通货膨胀的上涨幅度，具体实施采取就低不就高原则；
    第四，在出售不动产时，禁止征收销售税或交易税；
    第五，没有本地区居民2/3多数票的同意，州或地方政府不得开征任何新的地方性税收。(15)
    加州一石入水，立即在全国各地激起涟漪。不出6个月，就有17个州出现了限制税收的选民公投运动，其中除5个州外，均顺利通过。1978-1980年，43个州采纳了新的财产税率限制或救济措施。(16)在爱达荷州，1978年11月，选民们压倒一切地批准了1%的财产税率限制，并限定评估值增长每年不超过2%，与加州的做法如出一辙。在马萨诸塞州，1980年举行全民公决，征得59%选民的同意，通过州宪法第二条第一款修正案(Proposition 21/2)，限制各市、镇财产税不超过应税房地产评估值的2.5%。密歇根州把地方财产税的增长限制在通货膨胀的比率以下，州政府税收与个人收入的比例限制在1978-1979年的水准。进入80年代初，改革仍此起彼伏，各州有58次全民公决活动涉及财产税分类、免税、评估改革和利率回降等举措，有几个州还把地方政府开支或岁入与个人收入或人口增长联系起来。除削减和限制财产税的措施外，新泽西和科罗拉多州还对州政府的开支进行了大刀阔斧的削减。改革遍及全国，而且范围很广，产生了深远的影响，对此，本文后面还要讨论。
    第13条宪法修正案对加州本身产生了立竿见影的效果。最明显的是该修正案关于财产税税率不得超过该财产货币价值的1%的规定，与1977年时高达2.67%的财产税税率相比，大大减低，这就大幅度地减轻了纳税人的负担。(17)后来有人估算，从第13条宪法修正案通过到2009年，加州纳税人节省了5280亿美元的税金。(18)当然，这样一来，政府的税收收入也相应减少。在全州范围内，财产税收从1977至1978财政年度的103亿美元减少到1978-1979年度的56亿美元，减少了45%。(19)加州财产税收从1978年高于全国平均水平51%降到1981年低于全国平均水平的22%。另外，加州宪法第13条修正案，关于财产评估值增长幅度不得超过2%的规定，减少了地方政府财源的不稳定性，而此前的税收起伏波动，不易把控。对房地产业主来说，这也增加了他们对自有住房和其他房产评估价值的了解，便于他们决定如何处置这些房地产，间接地保持了社区的稳定。
    这次抗税风潮的目的，在于既限制税收、也限制政府开销，而不是限制税收、但减少政府服务。(20)很多加州居民都认为，地方政府税收方面的损失可以通过州政府经费资助的方式得到缓解。这样，既可以使税收下降，同时又不至于导致政府服务质量的下降，财产税封顶不应影响到服务的提供，因为当时加州政府财政盈余很高(因为通货膨胀的关系，在第13条修正案通过前的几年时间，加州预算有几十亿美元的盈余)，可以承受服务的需要，这就做到了两全其美，而非零和博弈。在某种程度上，这一目标实现了。因此，应充分肯定这次抗税运动的积极意义。
    当然，第13条宪法修正案也有其消极影响或不妥之处。其一，难于实施。这条修正案导致数百次法律诉讼和新的修正性法规出台，甚至出现一些补充性的宪法修正案。
    其二，对住房市场有消极影响。它不鼓励出售房地产，而是保持现有住房，维修或转给家庭成员，以避免新的、更高的评估值和随之而来的赋税提高。如此一来，老住宅区住房销售量不大，新开发的住房也很少。加州比其他州移民都多，对住房的需求很强烈，但住房买卖减少，移民、尤其是少数民族受影响最大。
    其三，应税价值和市场价值的失衡。根据第13条修正案，财产的评估值每年增长率不得超过2%，直至该房产出售，这时就要以它的市场价重新评估，一般以售价为准。当房地产价格上涨每年超过2%时，就会出现应税价值和市场价值的失衡，这样的事情确实经常发生。直至90年代初，不动产方面的通货膨胀率每年都超过2%，导致在近来购买的房产与早年自有的房产之间的财产税差距很大，即使是相邻的房产。凯斯-希勒(Case-Shiller)房价指数显示，从1987到2012年，洛杉矶、圣迭戈、旧金山的住房价格增值170%，但根据2%评估值增长封顶的规定，财产税税收只应增加67%。(21)另一方面，评估值不得超过2%的规定导致那些没有易手的房产价值被持续低估。本来财产税的优势之一是其税收随着应税财产价值的增长而税赋增加，这样，当通货膨胀增加了公共服务的成本时，财产税税收自然可以适应增加的开支，财产税的这个属性在使用了评估值限定后被遏制了。根据著名财税学者布鲁诺里的研究，在全国，因评估值的限制而减少的税赋多达数百亿美元。(22)在经济衰退时，往往又会走向另一个极端。例如，1991-1995年，加州经历严峻经济衰退，房地产价值大跌，全州很多地方跌了30%。很多地方要求重新评估其房地产的价值，并据此纳税。这就极大地增加了地方政府、主要是县政府的负担，因为评估是由他们承担。但是他们获得的财产税比重很少，因此他们不情愿用自己非常紧张的经费来增加人手和改善评估手段，却为其他地方政府服务。
    当然，对应税价值和市场价值失衡影响的评价应掌握分寸，不宜夸大。相形之下，更值得我们注意的是加州宪法第13条修正案对美国财产税体系长期的、带有根本性的影响。