三、王权对地方特权的制约与突破
    那么，下一个问题就是，地方特权产生之后，是否会脱离中央的监控，从而在客观上削弱了王权呢？
    看起来有导致这种结果的很多种可能性。首先是在特权的内容和范围方面，贵族往往利用天高皇帝远的便利，扩大甚至滥用其自主权，并千方百计排斥国王政府的监管；其次是在特权掌握者方面，也面临“人治”型管理的共同问题：可能最初特权都是交给国王信赖的人，但当领地传至下一代或王位更迭以后，新贵族与新国王之间往往失去了个人间的信任或友谊，特权也从勤王的奖赏变成不可触动的祖产，这样先王的封赏行为就可能变成新王的包袱。
    事实上中古英国的国王们确实不断面临着这类问题，不过他们并没有让这种现象无限制地发展和蔓延。特别是亨利二世入主以后，英国政府的地方郡政改革取得显著成效，王权控制下的郡、百户区等都能更有效地服务于国王的统治。但如果特权领地像是游离于中央权威之外的“独立”堡垒，扩张或滥用其自主权，国王的权威就会大打折扣。因此自安茹王朝以来，英国王权对地方特权的政策是利用与限制并重：在继续封赏新特权的同时，加强对特权行使的监管；对前朝遗留的传统特权则在原则上予以尊重，但不断尝试突破其藩篱，使之最大限度地回到国王的直接控制之下。
    (一)中央王权注重掌控特权的行使范围
    安茹王朝以来的国王们都会认可既有的地方特权，但很注意调查贵族们所持有特权的合法性。13世纪的王室法庭经常对特权的来源寻根问底，法官们也对特许状进行限制性的解释，没有充分证据的或证据不明确的特权都可能被否认。1250年10月，亨利三世史无前例地召集所有郡守前往财政署开会，要求他们不得给予任何没有凭据的贵族领地“转抄令状”特权。他还为巡回法官的任务中加上专门针对“不允许国王的百户长进入其领地进行传唤或扣押财产的人”进行凭证调查的内容(28)。1255年亨利三世还进行了一次全国范围的国王权利调查，其中包括质询那些无论是通过国王的承认还是郡守的默认而获得特权者，以及那些“没有王室特许状而宣称拥有特权者”(29)。
    亨利三世时期进行的贵族特权调查的意义一直被低估。传统上一直认为爱德华一世时期才开始对贵族特权的大规模清查，而著名的“百户卷档”中就包含了这一调查的结果，调查的标志就是向声称有特权的贵族发布“特权凭据调查令状”(Writ of Quo Warranto)(30)。而坎姆的研究表明这种调查令状在亨利三世时代以前就已出现，而且并不像以前认为的那样只是对特权的滥用进行调查，而是针对特权本身的。比如1238年巡回法官在德文郡就曾逐个传召当地的贵族，令他们拿出拥有“私有”百户区的凭据(31)。因此，可以说亨利三世的调查就是13世纪后期著名的特权调查的滥觞。爱德华一世把其父零星的调查发展为一项全国范围的持久运动。在1278至1294年之间，通过发出“特权凭据调查令状”，王室法庭共处理了1600余件相关案例(32)。
    需要指出的是，十二三世纪的英国王权虽然注意监控特权领地的范围，但从未把从绝对数量上减少特权领地作为一个目标。因此经常出现的情况是某一领地被国王千方百计地收回，然后迅速转封给另外一个贵族。即使爱德华一世的大规模特权调查也从未试图把地方政府的事务全部延揽至王室官吏手中。这说明当时这种治理权的委托仍是国王比较认可的统治方式。但无论国王新赐特权的增加还是对旧有特权的规范，遵循的都是同样的原则，即保证特权范围和内容清晰明了，特权的持有者对王权忠诚，特权的行使有利于王权的发展。很多政策是在此原则指导下出台的，比如1285年在威斯敏斯特第二法案39条中规定：财务官要制定一个享有“转抄令状”特权的领地名单，今后任何郡守给予不在名单之列的贵族“转抄”待遇，将视为破坏王权而受到处罚(33)。
    不过到13世纪末，随着英国行政司法制度的进一步完善，也由于特权管理的弊端难除，爱德华一世在把一块领地赐予好友之后，曾宣布从此不再赏赐新的特权领地。十四五世纪的内外战乱影响了王权对贵族特权的有效控制，使中古后期的地方特权有了更加独立的色彩，但这只能视为在特殊背景下英国中央与地方关系的变态，而不能当作英国政治的固有特色。战乱之后的16世纪英国开始中央集权的“政府革命”，应可在中世纪的实践中找到根源。
    (二)特权内容受到较严格的限制
    王权加强对地方特权的制约，使贵族在领地内可以自行其事的空间日益缩小。最显著的一方面是特权领地的司法豁免权被逐渐蚕食。亨利二世的改革是对贵族司法特权的第一次冲击。1166年的《克拉伦登宪章》中规定：即使最有特权的领主也不能阻止郡守进入其领地进行十户联保调查或逮捕疑犯；没有国王的法官出席，任何人不能召开自己的法庭(34)。这些规定虽然最终并未严格执行，但拉开了普通法取代封建司法特权的序幕。13世纪的国王们是通过在特许状中增加限制性条款来进一步实现这一目标的。事实上早在约翰王时就有这样的做法，在确认一个修院拥有“法庭和其司法管辖权”的同时，在新颁的特许状中强调这种管辖权必须是“除了朕的司法权所辖之外的”。亨利三世时，国王与拥有特权领地的贵族达成妥协：特权领地法庭被允许像郡法庭那样开审“王座之诉”，但只有在王室法官在场时才有裁决权。例如1242年，当巡回法官到达波克夏时，当地的特权领地瑞丁(Reading)修院院长也“召开他的法庭，以使正在波克夏的巡回法官进入修院的法庭并与院长的执事共同主持开庭”。同样允许巡回法官进入的还有许多此前拥有不可触动的“特殊管辖权”(special jurisdictions)的修院。当时的具体规定各不相同，无疑是根据有关贵族的影响和权力而变通的。几个高级特权领地可以继续独立审理“王座之诉”，但必须得到“巡回条目的副本(a copy of the articles of the eyre)”(35)。这些政策表明，国王仍然把特权作为恩宠赐予臣下，但国王的恩宠不是无限的。就拿在13世纪所有特权中最普遍的“十户连保调查(view of frankpledge)”来说，那些有此特权的人可以拒绝郡守调查其庄园上的佃户，而自己进行私下调查，并收取人头税和罚金等。但因为贵族在进行调查的同时也要向国王报告犯罪的情况，因而国王在其中的管辖权还是得到了保证。当时特权的具体安排差异很大，似乎拥有特权的领主与郡守都各自达成协调方式，但其背后的总原则很明确：私权不能阻碍国王政府。
    (三)特权更明确地体现为替国王维持地方秩序的一种责任
    经过十二三世纪的发展，特权领地逐渐从外于国王政府的“独立王国”向国王政府的一级地方区划转变。正如坎姆所说，亨利二世改革的长期后果，就是将特权纳入国王政府的普遍体系当中(36)，到13世纪，特权领地持有者已经逐渐变成了“国王政府的地方行政官员”(37)。一种观念逐渐明确：特权作为国王权威的委托，如果不能恰当履行，便可以被国王收回。亨利二世在《克拉伦登宪章》中对特权贵族明确提出：“要维护法纪；否则将由朕之郡守或法官来负责，而你将失去设立法庭的权利。”(38)在特权领地的义务中，维护“国王的和平”是重要的一条，王权也以此使持有特权从权利变成一种负担。彼得伯罗(Peterborough)修道院长是一个古老的、有地位、范围广的特权领地的持有者，但1237年亨利三世批评他未在特权领地内维持“国王的和平”，并敦促他马上改正，“以免朕因你的失职而接管你的特权领地”(39)。
    13世纪“转抄令状”特权的发展就反映了特权性质的这种转变。得到和执行“转抄”的国王令状的权利，固然是特权的重要象征，这一特权的形成在某种程度上可以视为贵族在保卫其特权上的胜利，因为他们以此维护了拒绝国王的官员踏上其领地的权利。但是，这一做法又意味着国王令状的实施不受特权藩篱的阻挡，只不过其执行人由郡守转为贵族自己的行政官员，对国王来说，结果是一样的：赋税得以征收，秩序得到维护。而且郡守仍可以监督令状执行的进展情况，如果无故拖延，郡守可以强制执行，必要时还可以使用武力。
    同时，这种特权在获得后便成为贵族必须认真履行的义务，如果不执行则特权自动失效，执行不当也要受到惩罚，甚至特权由国王收回。1249年在波克夏的巡回卷档就记录了两个剥夺特权的事例。还有一个案例是贵族威廉?莫蒂特(William Maudit)因为没有由自己的百户长判决就把两位盗贼转交国王的监狱而被认为“将特权交回了国王手中”，不得不交20马克的罚款来恢复特权(40)。
    地方自治的实践是英国对世界政治发展的重要贡献之一，但是过去的研究思路将自治与中央权威人为地割裂甚至对立起来。事实上英国中古以来的实践，正是提供了将中央权威的加强与地方自治的发展结合起来的一个范例。英国王权利用地方自治的制度，实现了中央权威的低成本维持与扩张，也促成了一种地方自主与中央权威并行不悖的理念，这种埃尔顿所说的分权与集权的“奇特混合”(41)才是英国的实践应该给予我们的启发。