可是，所有这些机构和官员，在罗马的政治体制中，又都受到不同程度的制约。就元老院而论，它处理着大量的日常事务，甚至对立法、行政和司法各个领域都有不同程度的影响。林多特指出，它主要的职权是处理对外事务，包括军事行动、举行凯旋式、分配行省等。而所有这些，都是罗马征服意大利和扩张到海外后附加的职能，也就是说，元老院并不是从共和国一开始就拥有这些权力，它的大部分权力乃随着罗马的扩张逐步增加。共和国中期，可能正是由于战争频繁，执政官长期不在罗马主持政务，人民大会不能经常召开，海外事务又如此繁杂，元老院作为常设机构才取得了如此显赫的地位。作为前罗马高级官员的聚集地，它代表着罗马的政治智慧，所以贵族内部的斗争，首先发生在元老院中。当有关争议无法得到解决，如大祭司和裁判官之间的争执，问题才会被提交到人民大会上。
    此外，元老院的权威还受到多重制约。它既非立法机构，和真正的政府也相去甚远。元老院的会议必须由高级官员主持召开，首先发言的是主持人，需要讨论的问题，一般也由他提出。发言之时，主持人一般按照官阶高低，从前执政官开始询问和要求发言(如果当年的执政官已经选举且出席了会议，会从当选执政官开始)，当元老们全部表达自己的意见后才会进行表决。在此过程中，主持人可以通过提问的顺序、提交或拒绝提交某些问题、起草决议、提交表决或者拒绝进行表决、甚至在表决顺序上做文章，来操纵元老院的议事和表决。在元老院讨论过程中，普通公民可以在元老院之外通过各种方式施加影响，保民官可以否决其决议。[17](P78-85)所以，元老院的活动处在高级官员强大的影响之下。更重要的是，元老院始终是一个建议机构，它的命令，虽然大多得到尊崇，但并无强制执行权，因此，遇到一些倔强的高级官员，它的命令就可能失灵。提比略?格拉古改革之时，元老院曾通过所谓紧急状态法，要求执政官采取措施保卫共和国，但当年的执政官拒绝采取行动，元老院无能为力，最后只能由元老纳西卡率领自己的家奴打死提比略。[23](P19、1-6)公元前173年，执政官波皮利乌斯未得元老院许可，向一个多年与罗马友好的利古里亚人部落发动进攻。在对方残余部队投降后，他居然在解除敌人武装后，再毁灭城市，没收财产，把他们卖为奴隶。元老院大为震怒，命令执政官尽快恢复利古里亚人的财产及自由。但波皮里乌斯根本不理睬，公然返回罗马召集元老院会议，要求元老院给他荣誉，并为他的胜利举行感恩祈祷，而且对以前主持会议——正是在那次会上通过了谴责他的决议——的裁判官罚款。在要求未果后，他返回利古里亚，第二年居然又屠杀了6000名无辜的利古里亚人。对此严重损害罗马声誉的行为，元老院只能提出谴责。最后只是由于两名保民官威胁要对波皮里乌斯进行缺席审判，才迫使他返回罗马。[18](42，6-10)[21](P194-196)公元前171年，元老院权威再遇挑战。执政官卡西乌斯因未获得对马其顿战争的指挥权，而他本人对这场战争又抱有强烈的渴望，于是他不顾元老院的命令，私自离开意大利北部，经过伊里利亚向马其顿前进。这种行为不仅是对元老院的公开挑战，而且因为意大利北部空虚，让罗马有可能遭到来自北方的入侵。元老院急忙派遣使者阻止，并警告他未得元老院许可，不得进攻任何部落。但卡西乌斯仍进攻了某些高卢人部落。元老院对此无可奈何，只能派使者安抚高卢部落了事。[21](P197-198)实际上在此之前，元老院的权威已经遇到过严重挑战。当鲁基乌斯?斯奇庇奥在元老院受到保民官控告，让其对500塔兰特战利品的去向做出说明时，斯奇庇奥?阿非利加那进行干预。他当着全体元老的面，将用作控告证据的会计账簿撕得粉碎，让保民官到碎纸片中去找证据。对于如此无礼的行为，元老院没有采取任何行动。[21](P142)即使在对外政策领域，元老院的权威也不是绝对的。从法律上来说，有关宣战和媾和的决定，应由人民大会批准。大多数时候，人民大会相当顺从，批准了元老院的决议。但个别情况下，元老院的期望会落空。公元前200年，元老院表决对马其顿宣战，但该建议先是遭到执政官反对，后在森都里亚大会遭到否决。[18](31,5-8)
    作为波利比阿心目中罗马政体中的君主制因素，执政官表面上拥有巨大的权威，他召集元老院会议，有时可以操纵元老院的决议；召集人民大会并提出自己的法案，成为实际上的立法者；在战场上，他是无可争议的统帅，甚至可以处死不服从命令的士兵。行政、立法和司法等权力都有，确有君主的遗风。个别执政官在战场上和内政中的飞扬跋扈，加深了人们的这一印象。然而实际上，公元前2世纪以后，执政官常年在外征战，在任期间对罗马的政局很少产生决定性影响。主持元老院会议的大多是裁判官；在罗马通过人民大会立法的主要是保民官。[11](P28)而在战场上，他行使强制权、尤其是处死下属的情况非常少见。尽管在共和国早期，特别是平民贵族斗争期间，个别执政官曾行使强制权力，对公民实行监禁。但李维的行文表明，此类执政官是极少数，而且未必能够得逞。[18](23-24)除个别极其强势的执政官外，元老院和罗马人民对战争事务的决定权一般会得到遵守。元老院也曾经发布命令，要求同盟者服从执政官的召唤，条件是这些请求要与元老院规定的条件相符合。[1](28,13；28,16)[18](43，17)此外，执政官有两名，可以相互否决。如果全军出动而且合兵一处，是两名执政官轮流指挥，每人一天；[17](P100-101)如果是在罗马，则每人一个月轮流执掌权力。像元老院一样，执政官的权力在此期间更多地表现为作为统帅的权力，也就是说，他的权力主要在海外行使。在国内，执政官的某些重要权力，如征兵等，偶尔还会受到保民官的干预。个别执政官甚至被保民官监禁。[24](P197)[22](P19-27)除监察官外，其他官员的声望一般低于执政官，但他们和执政官一样，由罗马人民选举产生，并不是由执政官任命的，他们的政治和管理活动大体上不受执政官影响。裁判官的司法活动，市政官的市政管理，大祭司的宗教职能，很大程度上是独立的，甚至其直接下属军团长官的权力，也部分来自人民的任命，执政官无权干预。
    从法律地位上看，只有人民大会的权力似乎缺乏制约。共和国末年，人民大会甚至可以投票废除共和国，把共和国交给屋大维、安东尼和雷必达等三人。他们还曾投票授予屋大维各种头衔，最终埋葬了共和国。在罗马那种政治制度下，考虑到常备军和维持治安的力量的缺位，如果人民在强有力的领袖领导下坚决采取行动，无论是元老院还是执政官都无力控制。波里比阿所提到的对人民的唯一制约，是人民对元老院和高级官员的畏惧，因为人民要在高级官员的统帅下服役，承包国家的公共工程，而公共工程由监察官发包，元老院检查和批准工程的延期。[1](6，15-17)但一来与公共工程有关的人民是少数，二来这样的畏惧主要是心理上的，不是制度上的。毫无疑问，在实际的政治生活中，人民大会也受到多方面的制约，远不是一个独立自主且自为的主权机构。它只能在高级官员的主持下召开，就高级官员提出的问题进行讨论；出席者主要限于富人和罗马城内之人，远不能代表罗马人民；除非主持人邀请，普通公民无权在大会上发言；它的投票是公开的，容易被操纵；投票是集体性质的，根本不是一人一票，而且严重偏向富人和老人；所通过的决议，可能因各种原因被宣布无效；即使决议得到实施，也需要高级官员执行。对此笔者已在他处论及，兹不赘述。[25]
    如果按照政治上的重要性给公元前190/189年罗马政治机构排序，由于军国大事占据突出地位，与之有关的执政官、续任执政官、元老院无疑最为显赫。其次是裁判官。这样看来，在罗马的制度中，由显贵担任的执政官和主要由卸任高级官员组成的元老院是政治舞台上的主角。罗马的政治，与格尔泽尔、赛姆等人所界定的更加接近。保民官长期以来被视为贵族的跟班，在当年不曾出现在政治舞台上的事实，好像印证了这一点。可是，赛姆等人所强调的贵族依靠友谊、依附关系控制政治的情况，当年似乎并未出现。新的研究表明，所谓的贵族保护，也许远不像格尔泽尔想象的那么重要。罗马公民队伍规模太大，分布的地区也过广。秘密投票制引入后，保护关系的运作变得更加困难。[9](P351-442)如果保护关系不能成为显贵控制政治的工具，罗马共和国实行寡头政治的最重要基础将不复存在。那么，对于波里比阿视为罗马政治中民主因素的罗马人民的作用，就有重新估价的必要。确实，人民大会当年的作用不算显赫，但绝非可有可无。它有两次是以通报对象的身份出现，未采取实质性行动。在殖民问题上，发挥主要作用的是元老院和执政官。可是，我们不应忘记，罗马大小官员都由它选举产生。与此直接相关的，是罗马元老院的人选，间接受到它的左右。此外，它还参与解决了大祭司和裁判官之间的纠纷。最为重要的是，在当时的罗马，并无脱离公民的常备军和警察力量，公民本身就是军队，因此，一旦人民决心采取行动，实际上不存在足以阻遏他们的力量。公元前2世纪中期以后，随着罗马殖民活动的基本终止，土地问题和平民的破产再度引起关注，保民官和人民大会等民主因素的作用日益显著。公元前139年以降，人民大会通过的一系列决议，特别是有关秘密投票、土地法案等，从西塞罗的口吻看，显然是在贵族极端反对的情况下通过的。[24](3，33-39)公元前2世纪末，出身低微的马略打破惯例，依靠人民的支持连续六次出任执政官，但一旦他遵循元老旨意镇压了萨图宁领导的人民运动，立刻失去了自己的地位。[26](8，1-22，3)马略的案例既说明显贵阶层无力控制人民大会，哪怕是严重倾向富人的森都利亚大会，也表明罗马人民有能力做出自己的判断。至于相对比较民主的部落大会，显贵更难以左右。[11](P109-161)[27](P31-65)[28](P383-399)保民官主持人民大会进行立法和其人身的神圣不可侵犯性，也许正是在共和国实际上灭亡后，奥古斯都可以放弃执政官的职位，却把保民官牢牢控制在自己手中的重要原因。在这个意义上，波里比阿视罗马共和国为混合政体的理论，以及他对不同因素之间相互制衡的强调，有相当的合理性。只是在混合政体的各种因素中，显贵因为政治、军事和经济上的优势，也因为古代历史学家所关注的往往是军政大事，让执政官和元老院在政治生活中占据了更加显赫的地位，人民大会等民主因素一般情况下作用不太明显，但这不能成为我们将罗马共和国视为纯粹的贵族共和国的理由，对其中民主因素的作用，我们也必须给予足够的重视。[29](P256-277)