（二）
    19世纪末期至30年代大危机前，是英美初创现代国家调控的局部调控阶段。一方面是资本主义从自由竞争向垄断阶段发展，各种矛盾层出不穷，趋向复杂化尖锐化；另一方面是增强国家调控，取得一定成效，但是调控有限，不足以遏止矛盾恶性发展。
    我国史学界近年出现一些有关研究。《1871-1914年资本主义国家的政治、社会调整》一文以英美为典型作出不多见的系统性研究，指出当时的矛盾形势是社会不公正和贫富差距更突出；工人阶级政治力量增强，发出强大挑战；社会生活更加错综复杂，新问题层出不穷；资产阶级政治积弊成堆，腐化政治机体；国际竞争激烈。作者分析此时的政治和社会调整的目的是“稳定资本主义秩序和繁荣资本主义经济”；主要内容是：1、强化国家机器，除强化军警机构和官僚制度， 还将国家职能扩大至教育卫生、社会福利和反托拉斯等方面；强化行政权力，完善国家管理机构，推进国家管理专业化科学化，创立现代文官制，改革吏治等；扩大民主和选举权时又加强社会控制；政治理论中提倡国家干预等。2、这些调整是近代史上宏大的系统工程。（注： 有关论述详见刘祚昌：《1871-1914年资本主义国家的政治、社会调整》，《世界历史》，1991年第5期。）这些分析相当精辟， 尤其指出这些调整是一个系统工程。还可作一些补充，如扩大国家经济调控职能，1887年美国联邦州际贸易委员会和1914年联邦贸易委员会的建立，标志经济调控权力转向联邦的发展趋势和形成现代专业调控机构；以及重视利用法制进行调控等。
    概括而言，英美进入资本主义垄断阶段和现代工业社会时的种种矛盾，使以往的调控机制陈旧无力，弊病百出，需要向新型调控机制转变。1871-1914年的调整反映这种努力，维护当时的经济繁荣发展和社会统治，缓和或抑制了社会和阶级的矛盾。作为系统工程，这些调整显现出现代调控体系的雏形，是向现代国家调控机制的过渡性发展。
    1914年后，英美陷入从世界大战到30年代大危机爆发时的重重危机中，表明社会经济的继续发展产生新的巨大矛盾。国际方面，第一次世界大战和潜伏后患的战后安排，暴露出世界资本主义体系的矛盾激化和无序性，缺乏有效的国际调控机制，进而冲击国内。英美国内，从劳动人民的各种斗争更加高涨、社会主义运动的蓬勃发展、资本主义经济运行中的“市场失灵”和危机，到种种社会不安定因素的恶性显现，都揭示英美资本主义矛盾的恶化与现有调控机制的巨大失衡，也暴露出初建的现代国家调控机制有严重的局限性和调控能力不足。
    一般而言，国家调控机制含调控思想、调控政策与手段方式、调控机构等。调控思想是主导国家运用干预职能，管理社会和经济的正常运行和控制社会矛盾的基本思想原则。维护统治权益是当然的调控目的和思想原则，但在不同历史条件下有不同的内容形式。30年代前，英美长期盛行自由放任的政治经济理论，强调市场作用，限制国家干预，对释放市场经济的生产力有不小作用。亚当·斯密认为国家职能限于保护社会和个人不受侵犯以及维持一些公共事业等。萨伊和李嘉图认为市场机制使资源自动达到最佳配置。各种捍卫个人自由和地方自治的自由主义政治理论，更是视强化国家干预为通往暴政之路。国家只能是“守夜人”；管事最少的政府才是最好的政府。英国自由主义思想家约翰·斯图亚特·密尔有一句名言：“除非有某种巨大益处，对自由放任的任何背离都必定是一种邪恶。”（注：A·J·泰勒：《19世纪英国的自由放任和国家干预》（A.J.Tylor,Laissez-Faire and State Interventionin the 19thCentury Britain ），麦克米兰出版社1977年版，第13页。）这些思想主导30年代前的英美国家调控，使现代经济和社会所需要的国家调控体系缺乏牢固的理论基础。虽然有一些如费边派等主张国家调节的思想，却无法取代根深蒂固的自由放任思潮。理论的局限性确定了调控思想的局限性，导致调控政策的局限性。
    调控政策系统是由各个领域中具体政策合成的政策网络。此时的英美调控政策尚不完备，缺乏稳定性。经济调控中，面对大规模的现代经济及其复杂化的高速运行，英美缺乏健全的宏观经济调控政策和能力，难以控制资本主义社会化生产中的盲目性。这正是产生该时期多次经济危机和酿成30年代大危机的重要原因之一。1929年美国股市崩溃触发大危机，部分原因是金融投机和经济过热，政府难以采取有效调控政策。危机前的柯立芝政府仍宣称政策是减少而不是扩大政府对企业活动的约束，联邦政策只能是最后之举。（注：黄枝连：《美梦难圆之国》，人间出版社1994年版，第159-160页。）对维护经济秩序和制约企业牟利的不当行为，缺乏足够的微观调控。在作为社会安全网的福利政策方面，调控有限且不牢固。
    美国的社会保障主要由州和地方政府承担，中央政府没有充分发挥作用；覆盖范围较狭窄；未形成能承受重大危机冲击和调配社会保障资源覆盖全国的政策网络。甚至在1932年失业者突破千万人大关时，胡佛政府仍认为无需大规模联邦干预，反危机措施实际上无济于事。英国虽然初创了全国性的社会保险网络，如1911年国民保险法，也有类似问题；大危机初期也提出削减社会保险和失业补贴等错误对策。政治调控中，民主的扩大也有限，第一次世界大战前妇女基本没有选举权，美国黑人等少数民族长期受严重歧视等。由于诸如此类的问题，从总体看，调控政策不足以控制大规模的经济和社会危机。
    英美大多数国家机构具有调控性质，在一些领域也有专门调控机构，但是和调控政策面对众多矛盾一样，都显得单薄。第一次世界大战中，英美大力增强国家对经济和社会的战时调控管制，但在战后大多撤消。这一阶段，矛盾在前期因调控而相对缓和，在后期趋向恶化；从国家调控发展看，开始创建现代调控系统，初步增强调控能力，为日后发展奠定基础，但是在自由放任思潮制约下不可能完备，是不够成熟的局部性调控。在矛盾发展与现有调控之间，主要问题是“市场失灵”与国家调控不足。